政府官员政策改革（汇总22篇）

中国历来是一个以农业为基础的大国，农业人口占绝大多数，农民的土地问题是个重要问题。这个问题解决得如何，关系历代政权的兴亡治乱和社会经济的繁荣衰替。唐代均田，故有贞观、开元之治；明初裁抑豪强地主，因而国富民殷。反之，如土地集中于巨富官绅，农民失所流离，则生产力遭到破坏，莫不酿成大规模农民起义。在封建社会中，农民是主要的生产者，土地是他们进行生产的命脉。农民要求获得土地，以平均地产为核心的平均主义思想，是他们阶级意识形态的主要反映。宋代钟相等人提出“等贵贱、均贫富”；明代李自成以“均田免粮”号召农民起义；降至清咸丰初，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，将农民平均主义思想制度化，从而发展到了最高峰。

孙中山看到了中国存在的“土地兼并”的问题，而历史上，王莽也针对此作出改革，那就是王田制。

也，……今更名天下田曰’王田’……其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。”这就是王莽的“王田制”，其核心是变地主阶级土地私有制为封建土地国有制，企图以此来遏止土地兼并。

这道诏令包括两方面的内容，一是将全国土地改称王田，即废除土地私有制，实行土地国有制，私人不得买卖；一家有男丁八口，可受田一井，即九百亩；一家男丁不足八口，而土地超过九百亩者，须将多出部分分给宗族邻里；原来没有土地者，按上述制度受田。二是将奴婢改称私属，不得买卖。诏令还规定，如果有人敢于攻击井田制度，煽动人破坏法令，则将其流放至边境地区。

在朝野一片反对声中，王莽不得不诏令发布后的第三年，宣布取消王田、私属制度：诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。

王田、私属制，是王莽针对西汉以来最突出的土地和奴婢两大社会问题提出来的解决办法。从主观上，王莽看到了农民失去土地是由于日益严重的土地兼并，而土地兼并的根本原因还在于土地买卖。因此，规定土地国有，不准私人买卖土地，便可以从根本上解决农民被抛出土地的现象。在这一点上，王莽比西汉历代统治者都要高明。然而，在封建土地私有制已经出现六七百年的汉末，要废除土地私有，实行土地国有，实在是不切实际的空想。因此不几年，就因为遭到豪强大地主们的反对而废止了。

1853年冬，太平天国颁布《天朝田亩制度》，是太平天国的建国纲领。它突出反映了农民要求废除封建土地所有制的强烈愿望，是几千年来农民反封建斗争的思想结晶。它体现了绝对平均主义思想，幻想在分散的小农经济基础上实行均贫富。它无法调动人们的劳动积极性，只是空想，根本无法实现。

《天朝田亩制度》的基本内容，是根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，把每亩土地按每年产量的多少，分为上、中、下三级九等，然后好田坏田互相搭配，好坏各一半，按人口平均分配。凡16岁以上的男女每人得到一份同等数量的土地，15岁以下的减半。同时，还提出“丰荒相通”、以丰赈荒的调剂办法。

土地分配问题：废除封建土地所有制，按人口和年龄平均分配土地。

原则：“凡天下田，天下人同耕”、“无处不均匀，无人不饱暖”。

分配方式：以户为单位，不分男女，按人口和年龄平均分配。太平天国还将土地按产量的多少，分为九等，然后好坏搭配分配各户，并提出了丰荒相通，以丰赈荒的调剂方法。 太平天国的领导们希望通过这样的方案，建立“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会。

《天朝田亩制度》所提出的平分土地方案，是农民阶级对地主土地所有制的否定。它反映了当时广大贫苦农民强烈地反对地主阶级残酷剥削的要求，以及获得土地、追求平等平均的理想社会的渴望。但是，《天朝田亩制度》所规定的分配土地和“通天下皆一式”的社会经济生活方案，是要在小生产的基础上废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，是农民的绝对平均主义思想。这种方案不可能使社会生产力向前发展，相反，它将使社会生产力停滞在分散的小农经济的水平上，把农业和家庭手工业相结合的自给自足的'自然经济理想化、固定化。因此，它又具有违反-社-会发展规律的落后性。

《天朝田亩制度》既具有革命性，又具有封建落后性，这个矛盾是由农民小生产者的经济地位决定的。太平天国领袖们绘制的平分土地和社会经济生活的图案，实际上是不可能实现的。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。

（他们为了适应现实的迫切需要，就不得不采取一些较为切实可行的措施。“照旧交粮纳税”，即地主是田赋的主要交纳者，征收地丁银和糟粮。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。）

土地兼并，历代皆然，这是封建地主的本性。土地高度集中，使绝大多数农民变成受地主直接剥削的佃户，他们所负担的地租，越来越重。在封建社会中，粮赋是中国专制政府的主要财源。农民田赋负担之重，让其苦不堪言。

对农民平均主义思想必须按照辩证唯物主义的方法，严格地、细致地区分它在不同的历史范畴内，其性质是迥不相同的。大体说来，在前资本主义社会，农民平均主义思想对摧毁封建制度，促进资本主义因素的发展，是积极的、革命的思想，而在资本主义社会和社会主义社会，平均主义思想或方案，则是违背历史发展规律要求的，其反动性质是显然可见的。

一、土地在当前经济增长中有着关键地位

（一）土地是高速工业化和快速城市化的重要基础

由于现行土地制度下土地取得成本低，转为城市用地的预期收益又很高，而且建设用地获得成本低，土地成为我国工业化和城市化的快速推进的重要基础。

1.工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为吸纳工业企业的主轴。到2015年，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里。

2.城市化方面，1998―2015年，我国城市建城区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论是东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市，市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市的城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。

（二）土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源

1994年实行分税制后，改变了中央和地方在财政分配中的基本格局，增值税的75%及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2015年的47.7%。政府通过增加土地出让收入和通过城市扩张来增加可支配税收。

（三）土地是银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要媒介

在新一轮的城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。1999―2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，年均增长超过了100%；在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额年增长近200%。

二、现行土地制度面临严峻挑战

我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和政权体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地的局面。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状的不到改变，地方政府就有将闸门打开的机会，使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。

（一）建设用地依旧维持行政配置与指标管理模式

土地是我国目前为数不多的加大审批、上收权利、强化政府垄断的生产要素之一。大量土地以划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲，协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，还导致地区之间产业用地的配置扭曲。在珠三角和长三角地区出现工业用地比重过高、城市功能用地紧缺、功能滞后，而中西部地区政府建设用地，主要以划拨方式用于城市基础设施建设，但作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业没有相应发展。建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，抑制土地滥用，但并未达到约束用地的初衷。

（二）地方政府过度依赖土地经营和融资

政府经营土地风险与盈利并存。政府以公共利益名义划拨供应的道路、绿化、科教文卫

用地等，约占整个城市建设用地的50%。约25%～30%协议出让的工业用地，低于成本价，甚至“零地价”供应，政府在近期是无法从土地获取收益。土地储备中心成为经营土地和提供抵押的机构，加大了政府的信用风险。其次，由于经营风险、政策和法律风险使政府土地储备存在极大的风险。此外，房地产商和个人房贷对银行信贷的高度依赖，也增加金融风险。

（三）忽视农民的土地财产权利

快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的，1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40～50万亩，征用土地站建设用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994～2003年陕西省各类非农建设占用耕地也达72.79万亩，其中征地仍是主要手段，占建设用地近90%。土地征用量如此之大，严重侵害了农民的土地权利，影响被征地农民的生计，引发大量群体性事件。不尊重农民的土地财产权利，必然会导致社会矛盾激化。

（四）中央与地方政府在土地功能上的目标差异过大

城市快速扩张伴随农田大面积流失。全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2015年的18.3亿亩，人均耕地从1996年的1.59亩下降到2015年的1.40亩。1996～2002年间，农田平均每年以1027.5万亩的速度流失，且速度还在加快，凸显中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标并不一致。

（五）政府征用土地用途早已超出公共目的的范围

政府征用的土地用途早已超出公共目的的范围，但政府垄断建设用地供应的格局却基本未变。我国的征地制度形成于计划经济时期，土地与其他生产要素一样，由政府行政指令性支配，用地主体一般是国有企业、政府部门、或国家大型基础设施工程（如公路、铁路、水利等）。然而伴随改革和经济发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30%，但工业用地的需求者已变为以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地两的近20%，这部分用地完全是为了赢利，而不是公共利益。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50%，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离公共利益特征。尽管公共用地需求主体和用地性质已经发生多元化，但政府仍强制性从农民那里获得土地，充当建设用地的唯一提供者，垄断着农民集体土地从征地到供地的全过程。

三、政策建议

（一）合理分配土地极差收益，完善土地财产税制

根据国际经验，土地财产税是地方政府的主要财政收入来源。在我国，土地财产税制度至今尚未建立，已有的个别税种亦形同虚设，整个土地税制存在“重费轻税”、“重征轻转”弊端。中央政府应立即着手从根本上建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。一方面，必须在制度上保证土地利益相关的当事人在土地增值收益分配上的公平，承认土地的所有者有权分享土地的极差收益，解决号集体和农民在土地收益上的分享，探讨各级政府、土地开发者和农民在土地级差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要收入来源。

（二）打破政府垄断土地一级市场

给予农民基于市场价格的补偿。

（三）谨防建设用地的国有化趋势

1.遏制城市化进程中的土地国有化趋势

在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。

2.在制度上确保建设用地两种所有制长期并存

我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制并存，有利于维护我国这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可以考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。

3.农民集体建设用地必须尽快合法进入土地市场

进一步完善有关土地法律，实现两种建设用地“同地、同价、同权”，允许集体建设用地转让、抵押，让农民以土地权益分享城市化、工业化的好处。

（四）允许农民以土地的权利参与工业化和城市化成果

谨慎对待“以社保换土地”的做法，积极推广地方创新性做法。尊重农民的土地财产权利，按土地市场价格进行补偿。在不能一步到位的情况下，应当尊重地区的许多创新性做法，并在充分调研的基础上予以推广，使农民、集体、企业、政府四方共赢。

四、总结

土地在我国当前经济增长中有着重要的地位，而现行土地制度也面临着来自诸多方面的严峻的考验，本文在对现行土地制度进行一定研究后，对其改革提出一些可行的建议，相信在通过不断的探索和发展，我国土地制度一定能更切合，在现代化的进程中实际发挥更大作用，实现农民、集体、企业、政府的四方共赢。

稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

二.引导和规范农村集体经营性建设用地入市。

并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

三..完善农村宅基地管理制度。

改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

四.加快推进征地制度改革。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的.知情权、参与权、申诉权、监督权。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

土地改革，具体来说就是土地制度改革，包括方方面面的内容。比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等等。中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，因此关于土地制度的改革可以说一直都在进行。我们这里所讲的论土地改革指的还是由中国共产党所领导的——“土改”。

土地改革的源起

土地改革工作会议

解放前，半殖民地半封建的旧中国，仍维持封建土地制度，占农村人口不到百分之十的地主、富农，占有百分之七十至八十的土地。他们凭借占有的土地，残酷剥削和压迫农民而占农村人口百分之九十的贫农、雇农和中农，却只占有百分之二十至三十的土地。他们终年辛勤劳动，受尽剥削，生活不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农村经济和中国社会的发展。新中国成立后，占全国三亿多人口的新解放区还没有进行土地改革，广大农民迫切要求进行土地改革，获得土地。

土地改革的脉络

产。《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序第开展了土改运动。近三亿无地少地的农民，分到了七亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等；还免除了每年向地主缴纳约三百五十亿千克粮食的地租。在土地改革运动中，党的各级领导干部基本上正确贯彻和执行了党的土地改革的路线和政策。

1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了土地改革任务。农民真正获得了解放。我国存在两千多年(建立于战国，公元前475年)的封建土地所有制从此被彻底被摧毁，地主阶级也被消灭。1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。

由于党和国家在解放区率先实行土地改革，废除封建土地所有制，大大激发了人们的劳动积极性。1948年冬，陈毅写道：“几十万，民工走不通。骏马高车送粮食，随军转运逐西东，前线征立功。”改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

轰轰烈烈的土地改革在1953年基本完成

1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年,中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程(试行)》和《城镇土地估价规程(试行)》。

1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费(税)。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月通过《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。

1990年5月，国务院允许多外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。

内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国各地。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。

土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。企业使用土地按年交租或分期交租。实行年地租，租期可长可短，到期后可优先续租。实行年租后，租户对土地的处置权要受一定的限制。土地不得转让、转租吉抵押。对于资金困难的企业，经批准允许将占有的一部分土地的使用权转租，或抵押、入股，但不能超过与国家的租赁年限，并且必须按年交纳地租。

截止1994年8月，600多个城镇完成了土地定级和基准地价的评估工作。同时，还根据土地资产评估和管理规定，广泛开展了国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等宗地地价评估工作。全国各地先后建立了500多家由政府批准的土地估价机构，3500多人获得土地估价师资格。 1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培肓和发展土地市场的8项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。

集体土地使用制度改革于1988年开始进行。同年3月，山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。作为试点的临朐县规定，农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费5分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收5角钱的费用，还要进行一次性罚款。超出标准30平方米以内的每平方米罚款4元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款8元。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知，将这项工作在全国推开。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县(市)的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏南通市还从1987年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1992年4月，全国已有140多个县(市)相继试行。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

据报导，会议将围绕“加快转变农业发展方式”这一主题，详细部署2015年的三农工作任务。在明年颁布的中央一号文件中，对於如何“加快转变农业发展方式”也会有更为详细的阐述。

一、2015年主要土地政策回顾

2015年土地政策仍然延续以往保发展、保红线、保权益的方向。国土资源部发布了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》、《节约集约利用土地规定》和《推进土地节约集约利用的指导意见》等政策性文件，进一步强化了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度；按照四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署开展了市县“多规合一”试点工作。同时，还部署开展了城市开发边界划定试点和土地利用总体规划调整完善工作；《不动产登记暂行条例》正式颁布，将于2015年3月1日起施行，农房被纳入不动产统一登记范畴；适时调整房地产调控政策，限购、限贷等行政调控手段逐步退出，更加注重完善住房、土地、财税、金融等各方面政策，着手建立促进房地产市场长期稳定健康发展的长效机制；进一步加大取消和下放行政审批事项力度，推进法制建设，颁布了《国土资源行政处罚办法》，不断提高国土资源管理依法行政和科学化水平；积极稳妥推进农村土地制度改革试点方案设计研究工作，进一步细化完善养老用地、铁路用地等方面差别化的土地政策。

二、对2015年主要土地政策的评价

总的来看，2015年的'土地政策继续坚持了最严格的耕地保护制度和严格的节约用地制度，守住了耕地红线，确保了国家粮食安全，保障了新型城镇化和新农村建设健康发展；同时，按照中央关于改革的总体安排，积极稳妥推进土地制度改革，发挥好市场和政府作用，确保群众利益不受损害。

三、2015年土地政策展望

2015的土地政策，将坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，在保证经济稳定增长、加快转变经济发展方式、优化经济发展空间格局、保障和改善民生等前提下积极推进各项制度建设和改革。

（一）农村土地制度改革将向前推进

国土资源部上报中央的农村土地制度改革试点方案获批后，按照改革方案设计，征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等农村土地制度改革将持续重点推进。2015 年会选择若干试点，进行土地制度改革试验。在试点过程中，针对出现的问题，不断完善改革总体设计，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。

（二）耕地保护政策将会更加严格

2015年将会继续加大永久基本农田划定、保护和建设的力度；充分运用经济手段，提高非农建设用地成本；探索建立经济补偿与激励机制，充分调动基层政府和农民集体保护耕地和永久基本农田的主动性、自觉性；进一步完善耕地占补平衡制度。

（三）节约集约用地、增量存量并举成为常态

存量土地再开发将成为破解城市建设用地“瓶颈”的抓手；增减挂钩工作经过几年的实践探索，将成为一项常规性工作；低效用地再开发和工矿废弃地复垦也已经纳入国家土地利用计划，今后也将扩大实施范围，从试点转为常规性工作。

（四）市场配置土地资源的机制将更加完善

2015年，将继续深入推进土地出让制度改革，推广形式多样的出让方式，促进土地资源合理配置和有效利用。房地产调控基调不会改变，将继续坚持市场自发调节为主，政府适时调控为辅。同时，将进一步完善市场主体多元化格局，充分发挥财税等经济手段的调控作用，推动长效机制落到实处。

中国历来是一个以农业为基础的大国，农业人口占绝大多数，农民的土地问题是个重要问题。这个问题解决得如何，关系历代政权的兴亡治乱和社会经济的繁荣衰替。唐代均田，故有贞观、开元之治；明初裁抑豪强地主，因而国富民殷。反之，如土地集中于巨富官绅，农民失所流离，则生产力遭到破坏，莫不酿成大规模农民起义。在封建社会中，农民是主要的生产者，土地是他们进行生产的命脉。农民要求获得土地，以平均地产为核心的平均主义思想，是他们阶级意识形态的主要反映。宋代钟相等人提出“等贵贱、均贫富”；明代李自成以“均田免粮”号召农民起义；降至清咸丰初，洪秀全颁布《天朝田亩制度》，将农民平均主义思想制度化，从而发展到了最高峰。

孙中山看到了中国存在的“土地兼并”的问题，而历史上，王莽也针对此作出改革，那就是王田制。

也，……今更名天下田曰’王田’……其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。”这就是王莽的“王田制”，其核心是变地主阶级土地私有制为封建土地国有制，企图以此来遏止土地兼并。

这道诏令包括两方面的内容，一是将全国土地改称王田，即废除土地私有制，实行土地国有制，私人不得买卖；一家有男丁八口，可受田一井，即九百亩；一家男丁不足八口，而土地超过九百亩者，须将多出部分分给宗族邻里；原来没有土地者，按上述制度受田。二是将奴婢改称私属，不得买卖。诏令还规定，如果有人敢于攻击井田制度，煽动人破坏法令，则将其流放至边境地区。

在朝野一片反对声中，王莽不得不诏令发布后的第三年，宣布取消王田、私属制度：诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。

王田、私属制，是王莽针对西汉以来最突出的土地和奴婢两大社会问题提出来的解决办法。从主观上，王莽看到了农民失去土地是由于日益严重的土地兼并，而土地兼并的根本原因还在于土地买卖。因此，规定土地国有，不准私人买卖土地，便可以从根本上解决农民被抛出土地的现象。在这一点上，王莽比西汉历代统治者都要高明。然而，在封建土地私有制已经出现六七百年的汉末，要废除土地私有，实行土地国有，实在是不切实际的空想。因此不几年，就因为遭到豪强大地主们的反对而废止了。

1853年冬，太平天国颁布《天朝田亩制度》，是太平天国的建国纲领。它突出反映了农民要求废除封建土地所有制的强烈愿望，是几千年来农民反封建斗争的思想结晶。它体现了绝对平均主义思想，幻想在分散的小农经济基础上实行均贫富。它无法调动人们的劳动积极性，只是空想，根本无法实现。

《天朝田亩制度》的基本内容，是根据“凡天下田，天下人同耕”的原则，把每亩土地按每年产量的多少，分为上、中、下三级九等，然后好田坏田互相搭配，好坏各一半，按人口平均分配。凡16岁以上的男女每人得到一份同等数量的土地，15岁以下的减半。同时，还提出“丰荒相通”、以丰赈荒的调剂办法。

土地分配问题：废除封建土地所有制，按人口和年龄平均分配土地。

原则：“凡天下田，天下人同耕”、“无处不均匀，无人不饱暖”。

分配方式：以户为单位，不分男女，按人口和年龄平均分配。太平天国还将土地按产量的多少，分为九等，然后好坏搭配分配各户，并提出了丰荒相通，以丰赈荒的调剂方法。 太平天国的领导们希望通过这样的方案，建立“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会。

《天朝田亩制度》所提出的平分土地方案，是农民阶级对地主土地所有制的否定。它反映了当时广大贫苦农民强烈地反对地主阶级残酷剥削的要求，以及获得土地、追求平等平均的理想社会的渴望。但是，《天朝田亩制度》所规定的分配土地和“通天下皆一式”的社会经济生活方案，是要在小生产的基础上废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，是农民的绝对平均主义思想。这种方案不可能使社会生产力向前发展，相反，它将使社会生产力停滞在分散的小农经济的水平上，把农业和家庭手工业相结合的自给自足的自然经济理想化、固定化。因此，它又具有违反-社-会发展规律的落后性。

《天朝田亩制度》既具有革命性，又具有封建落后性，这个矛盾是由农民小生产者的经济地位决定的。太平天国领袖们绘制的平分土地和社会经济生活的图案，实际上是不可能实现的。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。

（他们为了适应现实的迫切需要，就不得不采取一些较为切实可行的措施。“照旧交粮纳税”，即地主是田赋的主要交纳者，征收地丁银和糟粮。封建的生产关系和阶级关系虽然受到冲击，但并没有改变。）

土地兼并，历代皆然，这是封建地主的本性。土地高度集中，使绝大多数农民变成受地主直接剥削的佃户，他们所负担的地租，越来越重。在封建社会中，粮赋是中国专制政府的主要财源。农民田赋负担之重，让其苦不堪言。

对农民平均主义思想必须按照辩证唯物主义的方法，严格地、细致地区分它在不同的历史范畴内，其性质是迥不相同的。大体说来，在前资本主义社会，农民平均主义思想对摧毁封建制度，促进资本主义因素的发展，是积极的、革命的思想，而在资本主义社会和社会主义社会，平均主义思想或方案，则是违背历史发展规律要求的，其反动性质是显然可见的。

在“十二五”的收官之年，我国已经站到了由传统农业向现代农业加快转变的关键时期。12月25日闭幕的2015年中央农村工作会议规划了2016年及之后几年的农村工作。会议指出，“十三五”时期，农业农村工作要牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品(14.50, 0.21, 1.47%)供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

在“十三五”的发展中，农业绝不能被忽视，尤其是在“六期同至”(全面建成农村小康社会的决胜期、巩固农业农村好形势的关键期、农业发展方式的转型期、提升农业竞争力的爬坡期、全面深化农村改革的攻坚期、推进城乡一体化的深化期)的历史时期，必须补好农业作为“四化同步”的短板。放眼全球，大多数发达国家都同时有比较强的农业，这也是未来中国农业要走的道路。不出意外，明年将是中央连续13年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。可以认为，在新的形势下，解决“三农”问题仍然是社会经济发展的基础和保障，随着新型城镇化和工业化推进，“一号文件”可以着眼于更为实际、更为紧迫、更为重要的社会和经济发展问题。

客观而言，未来的农业发展必须要注重多元发展，结合市场，同时注重农业组织方式的创新，新型合作化的方式是一个重要创新领域。具体到政策着力点上，有以下几个核心内容需要格外引起关注。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远影响。某种意义上说，城乡一体化发展可能被土地制度改革拖了后腿。2016年是“十三五”的开局之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。

目前我国农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化，具体表现在农业依然基础薄弱、城乡居民收入差距仍然较大等方面。据了解，我国农业现代化不仅和发达国家有相当差距，比如从农业劳动生产效率来讲，我国农业劳动生产效率是发达国家平均水平的2%，是美国农业劳动生产效率的1%，是世界平均效率的64%，劳动生产效率太低是农民收入偏低的一个很重要因素。因此，不论“十三五”规划(建议稿)还是2015年中央经济工作会议与中央农村会议，都强调农业现代化将是“四化”同步发展中的重点。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

而推进农业现代化的突破口是必须培育职业农民群体。中国要想把农业和农村搞好，必须通过改革，吸引资本下乡。同时，需系统化培养职业农民，培养从业者专业化程度，在农地制度改革的基础之上，提高我国农业生产水平的“含金量”，促进农业改革、农业创新，大力发展现代农业等，把农民从身份转化成职业。只有提升我国农业加工、农产品等相关领域的内在价值，才能从本质上改变现状，提供培育职业农民的环境基础。可以认为，培养新型职业农民是发展家庭农场的关键。建议实行家庭农场经营资格准入制度。

中央经济工作会议和中央城市工作会议都明确提出要深入推进新型城镇化。而新型城镇化的一个重要驱动力量来自于农业经济产业升级所涉及的各类主体，主要包括地方政府、现代农业企业及上下游产业企业、服务业企业等。此外，通过强化农村经济结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入，进而缩小城乡差距，降低农民进入城市的门槛……这对于新型城镇化的推进尤为重要。从农村居民可支配收入数据来看，差距普遍比城镇居民收入差距要小。全国要实现倍增长的差距为7%左右。从城乡市场经济系统来看，减少农民，才能富裕农民。农民从农村流入城市是必然的选择，而且是更好的选择，因为在城市可以获得更多更好的就业机会。另一方面，部分农民进城可以增加留在农村农民的人均资源占有量，有利于解决这部分农民的增收问题。所以，在这种意义上看，城镇化与农业现代化是相辅相成的，而城镇化进程在于解决农村发展深层次矛盾问题。可以预见，随着城镇化的推进这种关系将更加紧密。在未来一段时期里，农村发展模式调整和农业的经济转型将成为推动新型城镇化的重要引擎。

梳理发现，“三产融合”的概念是在今年中央“一号文件”中首次正式提出，“十三五”规划建议亦强调要推动一二三产业融合发展。近日，财政部、农业部发文，拟选择10个省份进行“三产融合”试点。以中央财政扶持，围绕水稻、小麦等口粮作物以及部分农业特色产业，开展农村一二三产业融合发展试点。据业内人士分析，推进农村一二三产业融合发展的思路将以农业提质增效、农民就业增收为目标，以改革创新为动力，以农民分享加工流通利润为核心，以农产品加工业和休闲农业为引领，着力推动要素集聚优化，促进一二三产业有机整合、协同发展，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化生产力结构布局，加快建立现代农业产业体系，为转变农业发展方式、助推“三农”提供有力支撑。以笔者之见，国家提出三次产业融合发展，农业是其中最重要的载体，现代化的农业不单单只有农产品生产功能，同时也具备了休闲服务功能，更是与先进的工业装备制造应用密不可分。

由于当前我国农村一二三产业融合还处于初级发展阶段，农业与二三产业融合程度低、层次浅;新型农业经营组织发育迟缓;先进技术要素扩散渗透力不强;涉农公共服务供给不足等。对此，需要注意以下几点：首先，必须深化农业农村管理体制改革，提高对农业实施一体化的管理服务水平;其次，加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。第三，建立农村产业融合发展的利益协调机制，保障农民和经营组织能够公平分享一二三产业融合中的“红利”。第四，加快构建农村一二三产业融合发展的产业政策框架，制定产业融合的标准化建设体系，开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高他们的产业融合能力。最后，建立农村产业融合发展基金，不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的投入，并对产业融合发展提供财政、税收、金融等方面的援助支持。

当前，全国农业电子商务正在形成跨区域电商平台与本地电商平台共同发展、东中西部竞相迸发、农产品进城与工业品下乡双向互动的发展格局。数据显示，今年前9个月，生鲜农产品网络零售额已达到380亿元，超过去年全年总数的1倍。业内人士表示，农村电商的快速发展将极大改变农村商业模式。一方面让农民购物更加方便快捷，丰富购物选择;另一方面，促进当地农产品销往城市、外地，丰富农产品的销售渠道。

更值得一提的是，农村电商发展对农村产业形态将会带来巨大变化。产业的下沉，旅游的发展，都带来了农村产业用地需求的变化。随着更多的产业链条下沉到农村，如加工、物流、商务和旅游等需要使用土地。在法律规定农村土地用于建设只有宅基地、乡镇企业和农村公共用地三个用途的情况下，对于存量的集体建设用地在大量农村都存在“人减地增”的形势下，不能在存量利用问题上过于死板，尤其是用于支持本村发展产业，增加农民收入，需要实现灵活的用途转换，支持农村存量闲置宅基地和村庄用地用于本村的电商发展。下一步，还需要考虑为农村电商配置新增用地问题。现在农村电商还处于初步发展阶段，农村存量建设用地还可以支撑其发展需要。但是随着农村电商的发展，专业化大发展之后会在空间中出现“大分散，小集中”的布局，在部分专业化村庄出现更多的用地需求，超过存量可供应能力，这时候就要考虑如何新增土地给它们使用。过去多年，地方政府将用地规模都用于城市发展、新城新区建设。现在我国农村在电商推动下出现了就业本地化、就地城镇化的可能，农村终于有了产业自我发展的机会，地方政府应该改变过去大搞开发区的方式，在新增用地上向农村倾斜，支持农村电商发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《深化农村改革综合性实施方案》，从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发，聚焦五大领域，进一步推进深化农村改革。

方案指出，全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等五大领域。

方案明确，加快农村金融制度创新。坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，健全政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。

健全金融机构农村存款主要用于农业农村的制度，完善政策性金融支持农业开发和农村建设的制度。进一步完善中国农业银行“三农金融事业部”的管理体制和运行机制，全面提升服务“三农”和县域经济的能力和水平。稳定农村信用社县域法人地位，完善治理结构。

鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资担保机构或担保基金。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。

稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。

坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸-储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的.农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向“生产经营合作+信用合作”延伸。金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。完善地方农村金融管理体制，推动地方建立市场化风险补偿机制，有效防范和化解地方金融风险。

推进农村信用体系建设，开展新型农业经营主体信用评级与授信。完善农业保险制度，支持有条件的地区成立农业互助保险组织，扩大农业保险覆盖面，开发适合新型农业经营主体需求的保险品种，提高保障水平。深入开展农产品目标价格保险试点。研究完善农业保险大灾风险分散机制。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。

在中央深改组召开了第五次会议中，审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案，被外界解读为基层改革箭在弦上。此次会议还第一次明确提出了在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局，为未来农地改革的制度创新奠定了基础。

农村土地流转指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。当前农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、入股、合作等方式。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

土地经营权流转作为农村土地制度改革的重要内容，一直成为社会各方争论的焦点。近年来，与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应，农村土地流转明显加快。数据显示，截至2015年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占到家庭承包耕地总面积的28.8%。

去年召开的党的十八届三中全会上，中共中央对深化农村土地制度改革作出了全面部署，即在在坚持和完善耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此后，政府部门不断推进土地流转相关制度的落地。

虽然“土地承包经营权流转”一词最早在2002年的《农村土地承包法》就曾使用，但近十多年来，农地流转依然存在种种观念上的羁绊和制度上的困境，并未顺畅运行。不久前，中央深改组召开的第五次会议，审议了农村土地流转、农民股份合作等改革方案，第一次提出了在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局，同时也为未来农村土地改革的制度创新奠定了基础。 农业韩长赋在解读上述文件时表示，“三权分置”是深化农村土地制度改革的实践探索，也是未来一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要基础。十一届三中全会后，我国实行农户承包经营，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得良好效果。他称，在这个基础上，进一步促使土地承包经营权分离，实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”，有序地流转土地经营权，既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。

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而纵观1949年以来中国土地制度变革，大体包括了三个历史转折，即1949年土地改革、1958年人民公社化运动、1978年后的家庭联产承包责任制。虽然每次土地改革都在所有制、土地分配、经营方式、改革目标等方面都有很大的差异，但总的来说，是一个不断地为土地减负的过程。

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂，在实际操作中还有不少这样那样的问题。人民日报在今年2月刊文重点指出了当前农村土地流转五大乱象：土地流转主体混乱;土地流转行为混乱;土地流转结果混乱;土地流转市场混乱，运作机制不健全;政府服务监管混乱等。

但是，农村土地流转是当下市场经济发展的产物，它的运应而生，给农村带来了不少新变化。农民通过土地流转，不仅从繁重的体力劳动中解脱出来，还可以获得稳定的收入。首先，农村土地流转后，一些有“头脑”的农民摆脱了土地束缚，专门从事二、三等产业，既增加了收入，又繁荣了城乡经济。其次，流转土地的农民不再承担收入风险，可以稳定获取土地租金收入，并能从中获取劳务收入。

随着二、三等产业的快速发展，农村外出务工经商人员大幅度增加，不同程度地造成了土地经营分散、闲置、流动性差，甚至出现抛荒现象，严重影响农业生产发展，成为制约农业规模化经营的主要障碍。而土地流转很好地解决了这个大问题。

另外，政策释放出的信号，让投资者们看到了农业“红利”。国家统计局数据显示，2011年中国农业投资额为6792.38亿元;2012年中国农业投资额为9004.26亿元;2015年中国农业投资额突破10万亿元。

褚橙是85岁的前红塔集团董事长褚时健历时十年种出的橙子，褚橙的热销不仅意味着褚时健人生的转机，也让众多投资者对新农业的前景充满了期待。联想集团创始人、联想控股董事长柳传志先生在接受媒体访问时也提到，现在民营企业做农业的条件成熟了。 事实上，很多大公司早已在农业领域投入重金。2015年7月，联想农业投资事业部就已正式成立。2012年10月，联想收购了青岛沃林蓝莓果业有限公司。随后，他们用一年的时间，投资2.5亿元，在山东、辽宁、四川、湖北等地建成总面积逾1.5万亩的规模化蓝莓基地。到了2015年2月，联想在成都又收购了四川中新农业科技有限公司，改造成中国最大的猕猴桃种植企业。

互联网、移动互联网与包括农业在内的传统产业的融合一直在进行，通过互联网、移动互联网打造食品安全和现代农业品牌，进而通过品牌运作对种植、养殖、加工、物流、营销等产业链各环节进行垂直整合，万达集团老总王健林搞起了“万达菜”就是其中一例。农业规模化精细化企业化经营逐渐成了稳赚不赔的买卖。

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如何在规模集中与风险可控、释放活力与强化监管之间有机协调，是决定以农村土地流转为基础的农村土地改革成败关键。根据经济参考报此前报道，一些地区在土地流转中存在租期不确定、“非粮化”蔓延等问题，亟待解决。

由于大部分流转的土地都是农民1988年第二轮联产承包签订的承包协议，30年承包期限不剩几年，村民承包到期后政策的不确定性，给企业投入与生产带来很多风险。 除土地承包30年期限瓶颈外，农民不愿长期流转也是制约土地发挥规模效应的重要因素。很多农户预期土地租金还会大幅上涨，因此情愿土地撂荒不愿流转，或者流转合同只签两年到五年。

另外，土地流转“非粮化”，已成为各地土地改革中普遍面临的挑战。

由于种粮经济回报低，致使土地承包者偏爱土地流转“非粮化”。土地大面积种植经济作物埋下重重忧患。业内人士分析，规模种植亩产原本比个人精耕细作亩产低，因此大面积土地流转不种粮食，肯定会影响粮食产量;有企业或承包户流转土地用来种西瓜、种苗木、种葡萄，使用地膜、遗留树根等对田地土质和肥力都有较大损害;最后，有的工商资本流转土地后，简单投入平整种树或经果，目的在于申请项目补贴资金、作为贷款地抵押物或等征地补偿。

2015陕西土地流转政策二：

陕西省土地流转呈现四特点

形式多样 对象多元 价格差距大 合同年限以长期居多

为了解陕西省土地流转和土地确权登记工作现状，国家统计陕西调查总队近期通过走访省农业厅，以及对全省10个市县的100户土地流出农户，及61户有土地流入的企业或农户进行现场问卷调查，结果显示，陕西省土地流转呈现形式多样、对象多元、价格差距大、合同年限以长期居多等四个特点。

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园及休闲观光占13.1%，作为果库、仓库占3.5%。其中有16户采取两种或以上种植兼营模式。

调查还发现，陕西省土地流转的价格差距大，且定价机制单一。如在渭北水浇地种植粮食作物，每亩每年200-300元;种植果树等经济作物，每亩每年800元左右，但需要签订10年以上的合同。子洲县天河种植养殖农业合作社山地每亩每年20元、坝地每亩50元。志丹县山地一般每亩每年35-70元，平整的川地农业用地每亩每年200-500元，非农企业用地相对较高。土地流转租金的定价，52.8%采取双方协商办法， 47.2%由村组介入共同协商来定价，没有通过专业机构评估定价，定价方式缺乏科学依据。

国家统计局陕西调查总队7月14日发布《陕西土地流转对劳动力转移及农民收入影响调查报告》显示，土地流转不仅有效提高了土地利用率和产出率，更让陕西省农民收入结构多元化，同时对周边农业辐射带动作用明显。在流出的100户中，有54%的家庭认为流出耕地收入高于自己经营收入;63%的'家庭认为流出后家庭收入增加;71%农户愿意继续把土地流转出去。在流入的61户中，有78.7%家庭认为增加了家庭收入，近七成家庭愿意再继续转入耕地，扩大种植规模。

调查显示，土地流转后流出户获得了固定的租金收入，特别是没有灌溉条件的旱塬农户和缺乏劳动力的家庭，消除了种地后顾之忧。据统计，仅2015年，陕西省人均转让承包土地经营租金净收入35.7元，同比增长58.5%，占财产净收入的29.7%，对财产净收入的贡献率达44.1%，成为财产净收入的主要来源。与此同时，土地流转使土地向种田能手、规模经营者集中，让一些有一技之长、有创业欲望的农村劳动力从土地中解放出来外出打工。据统计，2015年陕西省外出打工人员人均寄带回收入885元，占转移净收入的48%。在本次调查的100户土地流出户中，有45.5%的劳动力长期外出打工，2015年人均收入达到2.7万元，是全省农村常住居民家庭外出从业人员寄带回收入的30倍。另外，流出土地的农户被“返聘”到龙头企业、专业合作社等经营企业务工，还增加了农民工资性收入。据调查，在流出户中，有12%的家庭在土地流转对象企业务工。如眉县常兴镇尧柳村农户陈某，将1.4亩耕地流转给常兴现代农业示范园用于种植葡萄，在获得每亩1000元的租金后，又被“返聘”到种植园务工，月劳务收入2000元左右。

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进行管理，园区均搭建温室大棚，灌溉采用滴灌方式，葡萄品种优良，种植效益良好，其流转了下邽镇牒吴村耕地200亩，以每年每亩耕地900斤小麦的市场价为标准，还解决就业岗位100多个。周边群众看到种植葡萄的效益，逐渐出现了10-20亩左右的小型葡萄种植大户，提高了农民收入。

口头协定无依据 流转服务不到位 改变土地用途 缺乏融资平台

土地流转中存在的不规范行为需关注

陕西省土地流转中存在的一些不规范行为，不仅影响流出户流转积极性，抑制土地流转进程，而且制约农村劳动力转移和农民收入增加，需引起关注。

据调查，在调查的161户中，有32.9%采取口头协定办法流转土地，如果发生纠纷根本没有依据;还有60.9%签订合同存在内容不完整，权责关系不明，超过承包剩余期限等问题，导致流转矛盾纠纷增多，给农村社会和谐稳定埋下隐患。

其次，土地流转服务不到位。调查发现，农村经营管理机构不健全，乡镇土地流转管理服务中心建设滞后，加上一些干部对农村土地流转认识模糊，认为流转完全是市场行为，流转多少与自己无关，对土地流转缺少积极主动地服务和规范引导，导致供大于求、供不应求现象并存，土地流转处于自流状态。另外，行政干预依然存在。一些地方的领导为了树样板，搞政绩，由政府提出产业发展规划，引入工商企业进行实施，违背农民-意愿，以行政推动代替科学引导，强行推动流转，侵害农民的土地承包权和经营自主权。

调查还发现，土地流转过程中不仅存在改变土地用途的现象，而且“非粮化”现象严重。据调查，为了提高收入，流入户中只有16.7%的户种植粮食，而且流转的土地基本是农户间代耕、务工农民转包、偏远地区低价转入的土地。种植苗木、蔬菜、瓜果、药材等经济作物的占50%，其他为养殖业、休闲观光等产业。现在多数人认为，只要有钱，不怕买不到粮食，严重影响了国家粮食安全。调查中还有些单位反映，在城乡结合部繁华区域和铁路、高速路沿线，以土地流转之名在所转包的地里兴建各种永久性建筑，一些企业在流转土地上建设与农业产业化无关的厂房等现象。这些是一些工商企业受利益驱动，绕过国家土地管理法规，不办理农用地转用和征地手续，擅自改变土地农业用途，违背了土地流转真正目的。

此外，对于土地流入主体农业企业、家庭农场及专业合作社等，要实现规模化经营、提高机械化水平，就需要资金配套支持。但在调查中一些调查户反映，现在融资难，贷款缺乏抵押物，仅靠信用贷款额度小，速度慢，抑制土地流转速度。如泾阳县海普粮食专业合作社反映现在采取靠自身利润，每两年进行一次扩大土地规模的流转，如果有足够的贷款，这种进度就会加快许多。

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陕西省土地确权登记工作稳步推进

记者7月14日从陕西调查总队获悉，截止6月10日，全省104个涉农县(市、区)、1304个乡镇、128210个村民小组开展了确权登记工作，分别占总数的100%、96%、92%。完成调查农户536万户，占家庭承包经营农户的74%;完成实测面积586万亩，占家庭承包经营耕地面积的10%;向17.5万户颁发了经营权证书。在调查的土地流出100户中，有40%的调查村已全部登记完成，32%的村正在进行，还有28%的村还未开始。对登记完成和正在进行中的农户调查，有八成的人表示满意。

不过，调查发现，土地确权工作中仍存在政策执行不准确、人地矛盾问题突出、确权确股不确地政策执行标准不明确等问题，影响土地流转的进程。据调查，个别地方贯彻执行确权登记政策大打折扣，随意简化工作程序问题。主要表现在：一是为了赶进度，将“二轮”延包数字照抄照搬向农民公示;二是以流转土地“四至”不清为由，对农户承包地简单进行确权确股不确地;三是以稳定为由，强调维护现状，对有条件有能力解决的人地矛盾问题不予解决。

另外，在陕西省大多数地方，“二轮土地承包”以来，农村基本没有调整过土地，人地矛盾问题非常突出，特别是人多地少的农户，担心这次土地确权登记颁证后，国家将会永久维持现状，要求调整土地的呼声高涨，但政策又不允许，给土地确定登记工作带来很大阻力。再加上确权确股不确地政策执行标准不明确。2015年中央1号文件和中办发〔2015〕61文件提出了确权确股不确地的政策，但没有具体执行标准，基层操作难度大。特别是一些地方以此为由，对连片规模流转的土地只是简单地进行确股确权不确地，严重影响了确权登记颁证工作的质量。 此外，经费压力较大。陕西省方案规定，中省按每亩10元的标准安排补助资金，不足部分由市、县财政解决。而据调查测算，确权登记平原地区每亩需要20元左右，山区可能更高，在中省市三级财政补助经费基础上，其余资金由县级财政担付，县级财政压力较大。

我国土地管理法于1986年正式公布实施，随后有过3次修订，内容有所完善，但事关土地征收等实质问题至今也未解决。新的政策出台，接下来是小编为大家整理的农民土地征收补偿政策资料，持续关注网站更新，更多新的有用的信息为您呈现。

土地林地流转有利于促进农业增效、农民增收、农村发展。要实现土地林地健康、顺畅流转，就必须让农民清楚土地林地流转政策。

许多农民只是在看电视时听说过“土地(林地)流转”这个词，对土地林地流转政策和以往的政策有何区别，土地林地究竟怎样流转，应通过什么程序流转，履行哪些手续、又有哪些可供选择的方式，不同的选择方式对自身的权益有何影响等等，一般村民都不清楚、不了解。由于不清楚流转政策，许多农民宁肯把土地林地荒着也不肯流转。

下面我们来和大家分享一下法律法规以及石泉地方政策对土地林地流转侵权行为有哪些规定。

陕西省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法规定：

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第二十四条 农村土地承包经营权的流转应当遵循依法、自愿、有偿的原则。

承包方有权依法自主决定土地承包经营权流转。采取转让方式流转的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。流转的期限不得超过原土地承包合同剩余的期限，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 第二十七条 有下列情形之一的，土地承包经营权流转合同无效：

(一)违背承包方意愿的;

(二)依法应经发包方同意而未经其同意的;

(三)不属于同一集体经济组织的承包人之间互换土地承包经营权的;

(四)违反法律、法规规定的其他情形。

第三十四条 国家机关及其工作人员有下列行为之一的，由上级行政主管部门责令其限期改正，拒不改正的，由上级行政主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以行政处分;给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)不按规定登记、颁发、变更农村土地承包经营权证等确权证书的;

(二)对有关农村土地承包的投诉、举报不及时调查处理的;

(三)干涉农民的生产经营自主权和流转自主权的;

(四)其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权侵害农民土地承包经营权的行为。

《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》规定：

三、农村土地流转的范围、方式、期限与行为规范

(一)农村土地流转范围。农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地及其他用于农业的土地。农户以家庭承包方式承包的土地和经营者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地均可以流转。能够实行家庭承包的耕地、林地和草地不得按“四荒”地承包和流转。国家所有的农用地实行承包经营的，可以参照农村土地流转的相关规定执行。权属不清或存在争议的土地不得流转。

(二)农村土地流转方式。集体经济组织内部家庭承包的土地，可以采取转包、出租、互换、转让的方式流转，农户之间可以土地承包经营权入股联合组建农民专业合作社，或者以承包期内一定时限的土地收益作价进行其他方式的股份合作，但不得将土地量化为股份作为出资向企业入股。以家庭承包的土地承包经营权、受转经营权及其地上设施作为抵押物贷款的，可以在金融机构指导下进行。进行其他流转方式的探索创新，应遵循农村土地流转的基本原则。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。区划界定为公益林的林地不能以转让方式流转，但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、收益权入股等方式流转。

(三)流转期限与权利义务。农村土地流转的期限由双方根据经营项目合理确定，不得超过承包期的剩余期限。发展林果业、设施农业等投资期长的项目可以适当长一些，其他应以短期合同为主。流转期限超过三年的，应分段确定流转报酬或合理约定浮动比率，也可采取土地产出实物折值方式。国家和集体有关涉农补贴、土地补贴和征收、征用土地补偿由转出方享有，受转方可享受征收、征用土地的青苗补偿。受转土地经营者的权益通过执行法律政策和履行土地流转合同来保障，各级政府不再向受转土地经营者颁发土地承包经营权证书。

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不得强行代替农户转出土地。农业部门要加强执法监督和流转程序监管，防止损害集体利益和农民土地承包权益;国土资源部门要加强流转土地用途监管，坚决制止假借流转之名非法买卖土地的行为。

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在“十二五”的收官之年，我国已经站到了由传统农业向现代农业加快转变的关键时期。12月25日闭幕的2015年中央农村工作会议规划了2016年及之后几年的农村工作。会议指出，“十三五”时期，农业农村工作要牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品(14.50, 0.21, 1.47%)供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

在“十三五”的发展中，农业绝不能被忽视，尤其是在“六期同至”(全面建成农村小康社会的决胜期、巩固农业农村好形势的关键期、农业发展方式的转型期、提升农业竞争力的爬坡期、全面深化农村改革的攻坚期、推进城乡一体化的深化期)的历史时期，必须补好农业作为“四化同步”的短板。放眼全球，大多数发达国家都同时有比较强的农业，这也是未来中国农业要走的道路。不出意外，明年将是中央连续13年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。可以认为，在新的形势下，解决“三农”问题仍然是社会经济发展的基础和保障，随着新型城镇化和工业化推进，“一号文件”可以着眼于更为实际、更为紧迫、更为重要的社会和经济发展问题。

客观而言，未来的农业发展必须要注重多元发展，结合市场，同时注重农业组织方式的创新，新型合作化的方式是一个重要创新领域。具体到政策着力点上，有以下几个核心内容需要格外引起关注。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远影响。某种意义上说，城乡一体化发展可能被土地制度改革拖了后腿。2016年是“十三五”的开局之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。

目前我国农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化，具体表现在农业依然基础薄弱、城乡居民收入差距仍然较大等方面。据了解，我国农业现代化不仅和发达国家有相当差距，比如从农业劳动生产效率来讲，我国农业劳动生产效率是发达国家平均水平的2%，是美国农业劳动生产效率的1%，是世界平均效率的64%，劳动生产效率太低是农民收入偏低的一个很重要因素。因此，不论“十三五”规划(建议稿)还是2015年中央经济工作会议与中央农村会议，都强调农业现代化将是“四化”同步发展中的重点。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

而推进农业现代化的突破口是必须培育职业农民群体。中国要想把农业和农村搞好，必须通过改革，吸引资本下乡。同时，需系统化培养职业农民，培养从业者专业化程度，在农地制度改革的基础之上，提高我国农业生产水平的“含金量”，促进农业改革、农业创新，大力发展现代农业等，把农民从身份转化成职业。只有提升我国农业加工、农产品等相关领域的内在价值，才能从本质上改变现状，提供培育职业农民的环境基础。可以认为，培养新型职业农民是发展家庭农场的关键。建议实行家庭农场经营资格准入制度。

中央经济工作会议和中央城市工作会议都明确提出要深入推进新型城镇化。而新型城镇化的一个重要驱动力量来自于农业经济产业升级所涉及的各类主体，主要包括地方政府、现代农业企业及上下游产业企业、服务业企业等。此外，通过强化农村经济结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入，进而缩小城乡差距，降低农民进入城市的门槛……这对于新型城镇化的推进尤为重要。从农村居民可支配收入数据来看，差距普遍比城镇居民收入差距要小。全国要实现倍增长的差距为7%左右。从城乡市场经济系统来看，减少农民，才能富裕农民。农民从农村流入城市是必然的选择，而且是更好的选择，因为在城市可以获得更多更好的就业机会。另一方面，部分农民进城可以增加留在农村农民的人均资源占有量，有利于解决这部分农民的增收问题。所以，在这种意义上看，城镇化与农业现代化是相辅相成的，而城镇化进程在于解决农村发展深层次矛盾问题。可以预见，随着城镇化的推进这种关系将更加紧密。在未来一段时期里，农村发展模式调整和农业的经济转型将成为推动新型城镇化的重要引擎。

梳理发现，“三产融合”的概念是在今年中央“一号文件”中首次正式提出，“十三五”规划建议亦强调要推动一二三产业融合发展。近日，财政部、农业部发文，拟选择10个省份进行“三产融合”试点。以中央财政扶持，围绕水稻、小麦等口粮作物以及部分农业特色产业，开展农村一二三产业融合发展试点。据业内人士分析，推进农村一二三产业融合发展的思路将以农业提质增效、农民就业增收为目标，以改革创新为动力，以农民分享加工流通利润为核心，以农产品加工业和休闲农业为引领，着力推动要素集聚优化，促进一二三产业有机整合、协同发展，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化生产力结构布局，加快建立现代农业产业体系，为转变农业发展方式、助推“三农”提供有力支撑。以笔者之见，国家提出三次产业融合发展，农业是其中最重要的载体，现代化的农业不单单只有农产品生产功能，同时也具备了休闲服务功能，更是与先进的工业装备制造应用密不可分。

由于当前我国农村一二三产业融合还处于初级发展阶段，农业与二三产业融合程度低、层次浅;新型农业经营组织发育迟缓;先进技术要素扩散渗透力不强;涉农公共服务供给不足等。对此，需要注意以下几点：首先，必须深化农业农村管理体制改革，提高对农业实施一体化的管理服务水平;其次，加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。第三，建立农村产业融合发展的利益协调机制，保障农民和经营组织能够公平分享一二三产业融合中的“红利”。第四，加快构建农村一二三产业融合发展的产业政策框架，制定产业融合的标准化建设体系，开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高他们的产业融合能力。最后，建立农村产业融合发展基金，不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的投入，并对产业融合发展提供财政、税收、金融等方面的援助支持。

当前，全国农业电子商务正在形成跨区域电商平台与本地电商平台共同发展、东中西部竞相迸发、农产品进城与工业品下乡双向互动的发展格局。数据显示，今年前9个月，生鲜农产品网络零售额已达到380亿元，超过去年全年总数的1倍。业内人士表示，农村电商的快速发展将极大改变农村商业模式。一方面让农民购物更加方便快捷，丰富购物选择;另一方面，促进当地农产品销往城市、外地，丰富农产品的销售渠道。

更值得一提的是，农村电商发展对农村产业形态将会带来巨大变化。产业的下沉，旅游的发展，都带来了农村产业用地需求的变化。随着更多的产业链条下沉到农村，如加工、物流、商务和旅游等需要使用土地。在法律规定农村土地用于建设只有宅基地、乡镇企业和农村公共用地三个用途的情况下，对于存量的集体建设用地在大量农村都存在“人减地增”的形势下，不能在存量利用问题上过于死板，尤其是用于支持本村发展产业，增加农民收入，需要实现灵活的用途转换，支持农村存量闲置宅基地和村庄用地用于本村的电商发展。下一步，还需要考虑为农村电商配置新增用地问题。现在农村电商还处于初步发展阶段，农村存量建设用地还可以支撑其发展需要。但是随着农村电商的发展，专业化大发展之后会在空间中出现“大分散，小集中”的布局，在部分专业化村庄出现更多的用地需求，超过存量可供应能力，这时候就要考虑如何新增土地给它们使用。过去多年，地方政府将用地规模都用于城市发展、新城新区建设。现在我国农村在电商推动下出现了就业本地化、就地城镇化的可能，农村终于有了产业自我发展的机会，地方政府应该改变过去大搞开发区的方式，在新增用地上向农村倾斜，支持农村电商发展。

2016农村土改主攻三方向，农村宅基地制度将全面深入，随着中央经济工作会议结束，一年一度的中央农村工作会议即将召开，对2016年的农业农村工作作出重要部署。

针对农业改革中最受瞩目的农村土地制度改革问题，多位业内专家在接受《经济参考报》记者采访时预测，明年农村“土改”将会呈现三大方向。一是以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入，二是以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署，三是耕地保护和补偿制度将迎来顶层设计。

就在三天前，十二届全国人大会第十八次会议听取和审议了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案规定，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。草案明确，上述调整在2017年12月31 日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

在多位专家看来，这项具体工作其实是年初确定的农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)改革试点的一个重要组成部分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。“三块地”的试点改革是封闭运行的，由于是一个新生事物，所以目前来看改革推进的步伐可能相对偏慢，地方积极性也不高，但是最终还是需要按照国家的顶层设计去推进。

李国祥表示，由于今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远的影响。

除了“三块地”改革试点外，2016年还将成为农村土地承包经营制度改革的“攻坚年”。《经济参考报》记者了解到，随着二轮承包期即将期满，有关部门正在研究制定《关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见》，准备适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。与此同时，农村土地承包法修改的框架思路也已经基本形成，这也将是新一年里农村工作的一个大亮点。

此外，按照此前定下的农村土地承包经营权确权登记颁证时间表，该项工作在2017年要全部做完。也就是说，在今年全国农村土地确权颁证增加了9个省试点后，明年试点范围和规模有望进一步扩大。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前撰文表示，接下来将加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

2016年农村“土改”的第三件大事是耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。《经济参考报》记者了解到，我国将研究提出关于进一步加强和改进耕地保护和耕地占补平衡的意见。专家表示，虽然关于这项改革意见的制定进度目前并没有太多消息流出，但根据今年早些时候中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》可以看出一些改革的大致思路。

根据《方案》显示，在健全耕地保护和补偿制度方面，主要工作是严格实施土地利用总体规划，全面开展永久基本农田划定工作;完善土地复垦制度，建立土地复垦激励约束机制;依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系;完善耕地和基本农田保护补偿机制等。

在“十二五”的收官之年，我国已经站到了由传统农业向现代农业加快转变的关键时期。12月25日闭幕的2015年中央农村工作会议规划了2016年及之后几年的农村工作。会议指出，“十三五”时期，农业农村工作要牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品(14.50, 0.21, 1.47%)供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

在“十三五”的发展中，农业绝不能被忽视，尤其是在“六期同至”(全面建成农村小康社会的决胜期、巩固农业农村好形势的关键期、农业发展方式的转型期、提升农业竞争力的爬坡期、全面深化农村改革的攻坚期、推进城乡一体化的深化期)的历史时期，必须补好农业作为“四化同步”的短板。放眼全球，大多数发达国家都同时有比较强的农业，这也是未来中国农业要走的道路。不出意外，明年将是中央连续13年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件。可以认为，在新的形势下，解决“三农”问题仍然是社会经济发展的基础和保障，随着新型城镇化和工业化推进，“一号文件”可以着眼于更为实际、更为紧迫、更为重要的社会和经济发展问题。

客观而言，未来的农业发展必须要注重多元发展，结合市场，同时注重农业组织方式的创新，新型合作化的方式是一个重要创新领域。具体到政策着力点上，有以下几个核心内容需要格外引起关注。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远影响。某种意义上说，城乡一体化发展可能被土地制度改革拖了后腿。2016年是“十三五”的开局之年，中央应该拿出更大的魄力对土改这块“硬骨头”进行攻坚。

目前我国农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化，具体表现在农业依然基础薄弱、城乡居民收入差距仍然较大等方面。据了解，我国农业现代化不仅和发达国家有相当差距，比如从农业劳动生产效率来讲，我国农业劳动生产效率是发达国家平均水平的2%，是美国农业劳动生产效率的1%，是世界平均效率的64%，劳动生产效率太低是农民收入偏低的一个很重要因素。因此，不论“十三五”规划(建议稿)还是2015年中央经济工作会议与中央农村会议，都强调农业现代化将是“四化”同步发展中的重点。要着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

而推进农业现代化的突破口是必须培育职业农民群体。中国要想把农业和农村搞好，必须通过改革，吸引资本下乡。同时，需系统化培养职业农民，培养从业者专业化程度，在农地制度改革的基础之上，提高我国农业生产水平的“含金量”，促进农业改革、农业创新，大力发展现代农业等，把农民从身份转化成职业。只有提升我国农业加工、农产品等相关领域的内在价值，才能从本质上改变现状，提供培育职业农民的环境基础。可以认为，培养新型职业农民是发展家庭农场的关键。建议实行家庭农场经营资格准入制度。

中央经济工作会议和中央城市工作会议都明确提出要深入推进新型城镇化。而新型城镇化的一个重要驱动力量来自于农业经济产业升级所涉及的各类主体，主要包括地方政府、现代农业企业及上下游产业企业、服务业企业等。此外，通过强化农村经济结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入，进而缩小城乡差距，降低农民进入城市的门槛……这对于新型城镇化的推进尤为重要。从农村居民可支配收入数据来看，差距普遍比城镇居民收入差距要小。全国要实现倍增长的差距为7%左右。从城乡市场经济系统来看，减少农民，才能富裕农民。农民从农村流入城市是必然的选择，而且是更好的选择，因为在城市可以获得更多更好的就业机会。另一方面，部分农民进城可以增加留在农村农民的人均资源占有量，有利于解决这部分农民的增收问题。所以，在这种意义上看，城镇化与农业现代化是相辅相成的，而城镇化进程在于解决农村发展深层次矛盾问题。可以预见，随着城镇化的推进这种关系将更加紧密。在未来一段时期里，农村发展模式调整和农业的经济转型将成为推动新型城镇化的重要引擎。

梳理发现，“三产融合”的概念是在今年中央“一号文件”中首次正式提出，“十三五”规划建议亦强调要推动一二三产业融合发展。近日，财政部、农业部发文，拟选择10个省份进行“三产融合”试点。以中央财政扶持，围绕水稻、小麦等口粮作物以及部分农业特色产业，开展农村一二三产业融合发展试点。据业内人士分析，推进农村一二三产业融合发展的思路将以农业提质增效、农民就业增收为目标，以改革创新为动力，以农民分享加工流通利润为核心，以农产品加工业和休闲农业为引领，着力推动要素集聚优化，促进一二三产业有机整合、协同发展，延长产业链、提升价值链、拓宽增收链，优化生产力结构布局，加快建立现代农业产业体系，为转变农业发展方式、助推“三农”提供有力支撑。以笔者之见，国家提出三次产业融合发展，农业是其中最重要的载体，现代化的农业不单单只有农产品生产功能，同时也具备了休闲服务功能，更是与先进的工业装备制造应用密不可分。

由于当前我国农村一二三产业融合还处于初级发展阶段，农业与二三产业融合程度低、层次浅;新型农业经营组织发育迟缓;先进技术要素扩散渗透力不强;涉农公共服务供给不足等。对此，需要注意以下几点：首先，必须深化农业农村管理体制改革，提高对农业实施一体化的管理服务水平;其次，加快培育新型农业经营组织的发展，鼓励和支持家庭农场、专业合作社、协会、龙头企业、农业社会化服务组织以及工商企业，开展多种形式的农村产业融合发展。第三，建立农村产业融合发展的利益协调机制，保障农民和经营组织能够公平分享一二三产业融合中的“红利”。第四，加快构建农村一二三产业融合发展的产业政策框架，制定产业融合的标准化建设体系，开展对涉农企业家和农民的技能培训，提高他们的产业融合能力。最后，建立农村产业融合发展基金，不断增加对农业农村基础设施建设和公共服务方面的投入，并对产业融合发展提供财政、税收、金融等方面的援助支持。

当前，全国农业电子商务正在形成跨区域电商平台与本地电商平台共同发展、东中西部竞相迸发、农产品进城与工业品下乡双向互动的发展格局。数据显示，今年前9个月，生鲜农产品网络零售额已达到380亿元，超过去年全年总数的1倍。业内人士表示，农村电商的快速发展将极大改变农村商业模式。一方面让农民购物更加方便快捷，丰富购物选择;另一方面，促进当地农产品销往城市、外地，丰富农产品的销售渠道。

更值得一提的是，农村电商发展对农村产业形态将会带来巨大变化。产业的下沉，旅游的发展，都带来了农村产业用地需求的变化。随着更多的产业链条下沉到农村，如加工、物流、商务和旅游等需要使用土地。在法律规定农村土地用于建设只有宅基地、乡镇企业和农村公共用地三个用途的情况下，对于存量的集体建设用地在大量农村都存在“人减地增”的形势下，不能在存量利用问题上过于死板，尤其是用于支持本村发展产业，增加农民收入，需要实现灵活的用途转换，支持农村存量闲置宅基地和村庄用地用于本村的电商发展。下一步，还需要考虑为农村电商配置新增用地问题。现在农村电商还处于初步发展阶段，农村存量建设用地还可以支撑其发展需要。但是随着农村电商的发展，专业化大发展之后会在空间中出现“大分散，小集中”的布局，在部分专业化村庄出现更多的用地需求，超过存量可供应能力，这时候就要考虑如何新增土地给它们使用。过去多年，地方政府将用地规模都用于城市发展、新城新区建设。现在我国农村在电商推动下出现了就业本地化、就地城镇化的可能，农村终于有了产业自我发展的机会，地方政府应该改变过去大搞开发区的方式，在新增用地上向农村倾斜，支持农村电商发展。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。

中国国土资源姜大明7日在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

2015年中国在33个试点(包括北京市大兴区、天津市蓟县等)全面启动农村土地改革制度试点工作。农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。针对土地制度改革，官方提出坚守三条底限：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

姜大明强调，农村土地制度改革的关键，是探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。“我们要带着强烈的群众感情推动试点工作，让参与试点的农民群众有更多获得感，决不能有被剥夺感。”

去年年底召开的中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。业内人士指出，包括宅基地制度改革等在内的土地制度改革的进行，是让进城农民买得起房，真正融入城市生活的关键。

此外，关于不动产统一登记的进展，姜大明表示，目前中国335个市(地、州、盟)、2789个县(市、区、旗)完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%。

国土部称，今年要重点做好不动产统一登记制度在基层落地，力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证，2017年实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”。加快推进农村房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记。适时启动自然资源资产统一确权登记试点工作。

2016农村土改主攻三方向，农村宅基地制度将全面深入，随着中央经济工作会议结束，一年一度的中央农村工作会议即将召开，对2016年的农业农村工作作出重要部署。

针对农业改革中最受瞩目的农村土地制度改革问题，多位业内专家在接受《经济参考报》记者采访时预测，明年农村“土改”将会呈现三大方向。一是以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入，二是以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署，三是耕地保护和补偿制度将迎来顶层设计。

就在三天前，十二届全国人大会第十八次会议听取和审议了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案规定，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。草案明确，上述调整在2017年12月31 日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

在多位专家看来，这项具体工作其实是年初确定的农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)改革试点的一个重要组成部分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。“三块地”的试点改革是封闭运行的，由于是一个新生事物，所以目前来看改革推进的步伐可能相对偏慢，地方积极性也不高，但是最终还是需要按照国家的顶层设计去推进。

李国祥表示，由于今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远的.影响。

除了“三块地”改革试点外，2016年还将成为农村土地承包经营制度改革的“攻坚年”。《经济参考报》记者了解到，随着二轮承包期即将期满，有关部门正在研究制定《关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见》，准备适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。与此同时，农村土地承包法修改的框架思路也已经基本形成，这也将是新一年里农村工作的一个大亮点。

此外，按照此前定下的农村土地承包经营权确权登记颁证时间表，该项工作在2017年要全部做完。也就是说，在今年全国农村土地确权颁证增加了9个省试点后，明年试点范围和规模有望进一步扩大。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前撰文表示，接下来将加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

2016年农村“土改”的第三件大事是耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。《经济参考报》记者了解到，我国将研究提出关于进一步加强和改进耕地保护和耕地占补平衡的意见。专家表示，虽然关于这项改革意见的制定进度目前并没有太多消息流出，但根据今年早些时候中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》可以看出一些改革的大致思路。

根据《方案》显示，在健全耕地保护和补偿制度方面，主要工作是严格实施土地利用总体规划，全面开展永久基本农田划定工作;完善土地复垦制度，建立土地复垦激励约束机制;依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系;完善耕地和基本农田保护补偿机制等。

答：依照《农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民-意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。

答：对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的，可通过土地流转等办法解决。

答：任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户撂荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户;如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。

答：强迫农民流转承包土地的，流转关系无效，侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任，对擅自截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户，由其自主决定是否继续流转。

答：市、县、乡(镇)政府未经承包农户同意，与企业签订的承包、租赁或提供农民集体土地特别是基本农田植树的合同，属无效合同，应予废止。林业部门不得颁发林权证，已颁发的要立即收回并注销。已经植树的，当地政府应做好工作，限期将其移植至非基本农田;在规定期限不能移植的，允许农民拔树种田。对企业没有与农户直接签订合同却占用农户承包的非基本农田植树的，应由企业与农民协商是否继续种树。农户不愿意种树的，可比照基本农田植树的处理办法办理。

内容包括政策评价篇、地方创新篇、理论研究篇和调研报告篇四部分。蓝皮书透露，明年土地政策将在服务经济发展大局、加快推进城镇化和促进城乡统筹发展等方面继续发挥作用。

政策评价篇对2012年土地政策的总体情况以及土地规划、耕地保护、节约集约用地、地价地权管理等专项政策进行了回顾和评价，并对未来政策走向作出预判;地方创新篇选取部分地方土地管理制度改革试点，对其土地政策创新情况进行了分析和评价;理论研究篇重点从理论层面对现行的土地管理政策进行分析和思考，提出了完善政策的建议;调研报告篇汇集了2012年部分优秀的土地政策调研报告，为完善土地管理领域的热点、难点问题提供了依据。

中国土地勘测规划院院长郑凌志在会上指出，蓝皮书对2012年主要土地政策进行了回顾：2012年，土地管理政策继续延续“十一五”期间的主线，在严格保护耕地、积极参与宏观调控、推进土地节约集约利用、促进城乡统筹发展方面出台了一系列政策，一些地方围绕服务经济发展大局，开展了许多制度创新，推动了土地政策的发展。主要有五个方面：(一)严格保护耕地，建设高标准基本农田;(二)加强土地市场建设，推进节约集约用地;(三)参与房地产市场宏观调控，加大住房建设用地供应;(四)推进土地管理法修改，深化农村土地管理制度改革;(五)多方开源，出台多项政策，加大土地供应量。同时，蓝皮书对2012年的土地政策进行了评价，表现在三个方面：(一)在保障民生，服务地方经济发展中起了重要作用;(二)在促进了城乡统筹过程中，保护农民利益;(三)注重对政策的实施效果进行评估。

蓝皮书也对2015年的土地政策作出了判断：2015年的土地政策将延续2012年的方向，在服务经济发展的大局，促进城镇化健康发展，促进城乡统筹等方面着力。土地制度改革一个可期的方向，首先是完善征地制度，提高农民在土地增值中的.分配比例，规范政府的征地行为等。此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发，制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例等，也是改革热点。同时，完善土地有偿使用制度，促进存量土地的盘活、再开发利用也是政策的重点。

国家最新农村土地制度改革试点意见已经出来了，接着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。今年这三个重要文件农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革要求在2017年底完成试点工作。

国家已陆续出台三个重要文件，包括《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。根据上述文件精神，各个细分领域改革方案及工作也将逐一推进。

《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》这意味着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。《意见》提出四大任务，一是完善土地征收制度。缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。要求完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

2015年11月29日，国务院副汪洋在合肥参加农村改革试验区工作交流会时表示，农村改革试验区是推进农村改革试点试验的综合平台，应着力在农村土地制度、农业支持保护体系、农村金融制度、农村集体产权制度和乡村治理等方面积极探索，努力取得一批可复制、可推广的经验。

梳理农村改革试验区改革项目，不难看出，在新一轮国家级农村改革试验区的规划中，农地改革成为试验区的重头大戏。

根据农业部此前规划，新一轮国家级农村改革试验区试验项目共有19项，其中有7项涉及农村土地制度方面的改革。

此外，土地承包经营权抵押担保、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地管理制度改革、农户宅基地使用权退出、农村集体产权股份合作制改革等5项试验任务，需按照中央全面深化改革领导小组审议批准的改革试点方案和程序另行安排试点。

此前在2012年公布的24个农村改革试验区承担农村金融改革、创新垦地合作发展模式改革试验等改革任务，而新一轮农村改革试验区将农村土地制度改革议题提到了新的高度。

“人地失调是中国城镇化发展过程中土地利用方面存在的突出问题”。11月30日，“第三届中国城市管理高峰论坛”在天津召开，国土资源部规划司司长董祚继在发表主题演讲时指出，当前城镇化进程中的“人地失调”体现在多个方面。

首先，建设用地外延扩张、粗放利用，土地城镇化快于人口城镇化。其次，城镇土地开发强度偏高、布局不合理，与资源环境承载能力不匹配。再次，当前普遍存在的城镇建设中大规模低成本征地的方式难以为继，过度依赖土地财政还存在经济金融风险。此外，城乡分隔的二元土地管理模式阻碍了城乡发展一体化，固化了城乡利益格局。

国家发展和改革委员会专家乔润令则进一步指出，从各地的城镇化实践来看，许多地方政府大包大揽、过度介入，导致地方政府承担“无限责任”，并最终出现“被套牢”的风险。

他认为，政府过度介入对新型城镇化存在一定危害。不仅使得地方政府可能被城镇化“绑架”之外，也可能使农村转移人口市民化的成本居高不下。他呼吁政府将更多的选择权交给农民，把更多的操作领域交给市场。下一步，政府和市场的关系最关键是政府逐步放松管制，逐步把该市场配置的资源交还给市场。

中国近些年来的土地政策改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题急待解决。《中国土地政策改革研究》认为，中国目前土地政策面对六个主要挑战：农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及国家垄断城市土地的一级市场；强制征地和补偿措施的不公平性；农民的土地权利很弱；地方政府对土地转让收益及土地相关融   资的过度依赖；降低农地流失率的困难；土地法律框架的不完整性。

课题组通过对浙江、陕西、广东三省的调查，剖析了土地问题在基层的表现形式及其产生的影响。同时提出了中国土地政策改革的一个整体性行动框架，主要目标有七个：界定、确保与扩大土地拥有者的权利；确保公平对待受强制征地影响的农民；促进农地和市地的更有效利用；创立使土地作为地方政府可持续性收入来源的制度安排；土地管理机构的框架的合理化；强化总体法律框架和法治；土地管理的能力建设。

近年来经济的加速增长与城市化是与经济自由化和中国政府制定的一系列土地政策的基本改革携手并进的。例如，已经出台的一些重要举措旨在不断增强农民和城市居民对土地制度的稳定性，降低农田流失的速度，也为了增进城市财产的市场交易能力。与此同时，在土地政策和制度层面还存在一些关键挑战。

为了从整体上推进中国土地政策的改革，需要达成一个与中国当代发展框架相适应的土地政策的长期目标愿景。国务院发展研究中心的研究人员与世界银行专家在过去的一年半时间里合作，旨在更深入地理解土地及土地政策在中国的作用。作为整个政策咨询的切入点，研究中特别强调土地政策在城市扩张背景中的作用。1980年至2004年，中国城市人口的比例由19.4%上升到41.8%。城市规模的增长也十分可观。伴随城市以惊人的速度向周边扩张，农地也以非常快的速度转为城市使用。

基于具体的分析和研究总结，我们提出了下面的长期愿景，以作为讨论的起点。

土地政策应该旨是：1、支持农业部门的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动；2、促进制造业、服务业和住宅部门的发展，其措施是，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；3、为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，其措施是，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金；4、促进利用土地作为抵押来获得资本，以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池；5、支持土地利用规划决策，使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境；6、增强土地权利和土地管理的一致性和整体性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。

以上六点愿景要得以实现，整个土地政策的设计，就应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下进行。应该采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，其中包括减少政府对城市土地一级市场的垄断。

上世纪70年代末以来，伴随经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国经历了深刻的经济与社会转型。土地问题以许多重要的方式与所发生的这一转型相关联。有关土地的决策——如何分配、使用、规制、管理以及融资，对未来中国经济与社会发展的方向和轨道将起到至关重要的作用。

中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题急待解决。这些问题领域可以归纳为以下六个基本主题：

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直截然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成五个基本方面：

1、对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。

2、城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用(这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化)。

3、地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

4、土地行政管理机构缺乏协调且效率低下。中国土地行政管理的机构框架正好反映了对待城市和农村土地的完全分割的局面，不同机构按照各自的要求行事，在许多方面造成功能上的重叠。

5、为腐败创造了机会。由于支付给农民的补偿与土地做城市使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理(包括土地利用规划和估价)缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。

正如上面所描述的，农村土地融入快速扩张的城市区域的主要方式是，由国家从集体所有者那里获得土地，然后再将之转让给城市使用者。因此，在城市周边，地方政府通过强制征用获得土地权利，成为当今中国一个十分常见的现象。

事实上，在所有国家，政府都有权在强制的基础上获得土地，但它被严格限定于某些特定的情形，且受制于某些具体的条件。但是在中国，这一权力的范围以国际标准来看太宽，且政府动不动就使用这一权力，尤其在它对城市快速扩张的作用举足轻重这一现实下情形更是如此。正因为此，中国强制征用土地所产生的影响也不像有些国家那样是相对地方性的和孤立的，而是影响相当广泛的，且会产生重大的社会和经济结果。在实际操作中，在一些场合，强制征地已成为引起不满的来源，政府正试图予以认真对待。

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

正如上面所讨论的，土地政策在过去20年多变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草极其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

但是，另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

当然，从基本层面来看，与土地权利相关的市场缺乏，是制约农民法律权利的最明显因素——例如土地的出让权是受到限制的，土地的抵押权也缺乏。可以采取过渡性措施来增强土地使用者的决策能力，允许他们在一个更宽泛的经济中更充分地实现他们的财产价值，与此同时设置一些使农村土地全面市场化的“闸门”也被认为是重要的。

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。尽管无法得到这类借贷的数额的综合资料，但其数额巨大且会导致国家借贷机构的严重问题是无疑的。此外，尽管土地储备在地方盛行，迄今却还没有一部关于土地储备的国家法律或国家规定，这些做法只是得到地方政府的文件批准。

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85-90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。

然而与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因

素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1、涵盖面存在差距。一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的'法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2、权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的代理人在扮演各自角色时的不确定性。

3、规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。

4、不同法律之间的同步性差。对政府内不同机构推出的相关法律改革所存在的特别危害没有给予适当关注。

5、能力问题。某一法律的有效实施所需要的能力与政府内部实际或预期存在的能力之间常常不匹配。土地拥有者缺乏理解或使用法律的能力。

为了更加深入、集中地探讨中国所面临的关键土地问题，《中国土地政策改革研究课题组》分别对浙江省、陕西省和广东省进行了实地考察，提供了土地问题在基层的表现形式及它们所产生的影响。尽管几省之间存在重大的地区差异，但迄今完成的研究已触及土地政策改革极其执行的核心方面，具有广泛的地区关联性。

浙江、陕西分别代表了正在经历快速工业和城市业化的东部地区，和经济增长步伐较慢、且更多依赖于政府主导型投资的西部地区。由于两省十分不同的经济状况，它们所表现出来的与土地有关的问题也存在重大差异。

但是，从这两份研究来看,比差异性更为显著的是它们所具有的相似性。在这两个省，现行土地政策的中心特征在本质上是相同的，其影响尽管在程度和某些细节上有所不同，但效果极其相似。它们的一个共同特征是，在农村土地转化为城市土地时，由政府垄断土地一级市场。也就是说，所有转化为城市用途的土地必须首先由政府征用，然后由政府进行再配置。与这一特征相关联的是某些不断发生且相互交织的现象：城市扩张部分由农地的低价值所驱使，部分来自于行政激励；在缺乏以价值为基础的按年征收的财产税下，地方政府高度依赖于土地转让收益和以抵押贷款作为其基础设施投资的来源；城市和农村土地市场之间、土地价值和产权体系之间存在尖锐、人为的分割，尤其使农民处于弱势地位；土地征用的做法没有给农民带来公平分享土地价值增值的结果。

1、背景比较。浙江省在经济上是中国的强省之一。它是一个高度城市化的省份，城市化水平达到了54%。该省的城市增长由其高速的工商业增长所推动，同时城市的高增长也伴随着工商业的高增长。其城市增长的特征表现为一批覆盖全省而非集中于一两个地方的大型城市中心的兴起。它的房地产投资水平也非常高，反映了其城镇人口相对较高且不断增长的购买力。

相比之下，陕西是一个明显比较贫困的省份，地方政府的财力也相对较弱。尽管城市化的速度有所加快，该省的农村人口比重仍然超过浙江省，其城市人口只占35%。与浙江不同，陕西的城市增长非常集中，主要在西安。从其城市化的主要表征来看，陕西的城市化没有伴随在东部省份所见到的与工业增长的同步性，而是主要由西部大开发战略拉动政府大型基础设施投资的结果。因此，这里的商业发展相对不足，尽管房地产建设投资很大，但没有销售支撑。

2、驱动土地农转非的因素——发展工业与基础设施建设。驱使两省农地快速转化为非农用的因素的主要差别，与各自所依托的主要不同动力机制有关，而它又与支配这两省的不同发展引擎有关。在浙江，工业化占去了所征土地的相当大一部分。相比之下，陕西则将相当大部分土地用于了基础设施建设，反映了该省的经济增长高度依赖于西部大开发战略下中央政府的投资这一事实。

3、农地转化率的比较。与中国所有地方一样，浙江和陕西城市的快速增长也高度依赖于政府对农地的征用，然后将之转化为建设用地。

在浙江，农地以前所未有的速度被转化为非农用地。到2003年，它已差不多将中央政府分配给该省的1997—2015年间的农用地转为建设用地指标用完。1997年至2003年间，浙江就已将97.40万亩农地转为建设用地，而中央分配给该省的13年间的用地指标仅为100万亩。浙江的经验也反映了地方政府在一方面面临建设用地的高需求压力、另一方面又受到用地指标限制时所具有的创造性。除了利用建设用地指标外，浙江各级政府还通过所谓的“土地整理”方式来积极增加建设用地的供应——其办法有，收回闲置土地、利用倒闭的国有企业的土地及其他技巧。在过去的六年间，全省通过土地整理新增建设用地93.69万亩。

总体而言，陕西的土地转化率要相对慢一些——到2003年，该省已将41.23万亩农田转化为建设用地，而其总用地指标为80万亩，也就是说还有约一半的指标尚未被利用。不过，陕西省的土地农转非在地理上高度集中，主要集中于西安，与城市的增长不成比例地集中于西安市的情形相一致。到2003年，西安市农地转为建设用地的规模已达17.13万亩，省里分配给该市到2015年的总用地指标只有13.5万亩，现已超出了3.5万亩。

4、征地方式。浙江和陕西两地政府所采用的办法都是将所征土地转让给最终使用者，绝大部分土地被以行政划拨方式转让，或通过所谓的“协议”方式转让。由政府通过市场或半市场机制，如拍卖出让的土地很少，1998年至2003年，浙江只有20%，陕西仅5%。值得注意的是，陕西在2002年才开始使用这一机制，明显晚于浙江，这再次说明了两省城市增长驱动力的差异。

5、地方政府财政和土地的作用。这两个省的正常预算均不能支撑与城市扩张相关的巨额费用。两省都征收了种类繁杂的直接来自于土地的税费，虽然它们的数额通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易税、土地使用费、登记费，等等。它们在一定时段内还无法成为政府可预见收入的可靠来源。以土地为基础的税收对地方金库的贡献相对较弱，政府高度依赖于征地的转让所产生的收益。

6、土地储备和以土地担保所产生的债务。在这两个省，差不多每个地方都建立了土地储备中心。在土地储备中心所掌握的土地中，直接征来的土地占了很高的比率。在浙江，这个数达到了75%；在陕西西安，土地储备中心所储备的土地有92.2%来自于集体土地，其中87%是直接从农民那里征来的。

以土地担保的借贷在当前地方政府融资中起到了非常重要的作用。在这两个省，银行贷款在城市整体建设资金中的份额越来越起到支配性的作用。例如，浙江的s县，在2003年的60亿元城市基础设施总投资中，有63.87%来自于贷款，32%来自于土地出让收入；j市从2000年以来的四年间，城市建设总投资中贷款的比重甚至更大，72.9%属于贷款，只有14.3%来自于土地出让收入。在陕西全省，对贷款的依赖也日益增加，在总建设费用中目前约有50%要靠抵押贷款。

浙江和陕西的研究有助于识别地方、省级及整个经济在日益高度依赖以土地为基础的借贷的情形下所面对的各种具体风险：

第一，贷款人不履行责任时银行存在的风险。

第二，由规制这些交易的法律框架不明确所产生的相关风险。

第三，与土地储备部门的法律地位及其操作中的问题有关的风险。土地储备部门的资产严重缺乏，这会给放款银行带来重大风险。另外，贷款的获得与土地储备中心实际拿到土地使用权证之间常常有一个时间差，这进一步增加了银行的风险。最后，由于土地储备中心在本质上越来越扮演着房地产开发者的角色，土地市场环境的过于活跃和不可预期性，又会使所有常规风险加大。

第四，土地储备中心作为政府的附属机构，它会受到政府的干预，因而其运作面临着风险。

第五，与土地收益权置押相关的特殊风险。

这些威胁的严重性很难在这一阶段进行量化，但最起码应通过监测、澄清到法律框架对之表示严重关切。从长远考虑，最好的途径是找到解决地方政府持续性收入问题的方案，以断绝现行的政府对贷款和出让金的一边倒的依赖。

7、对失地农民的影响。仅1999年至2002年3年间，浙江省就有近170万农民受到征地的影响。在陕西，过去十年就有98万农民失去土地。在浙江，经济的高速发展在一定程度上为失地农民提供了更多在其他岗位谋生的机会。陕西关于征地的影响则呈现出其不太积极的一面。从过去十年该省失地农民的出路来看，估计有35%仍在从事农业，19%留在农村地区但已从事非农职业，19%已外出，还有26%“赋闲在家”。

在这两个省中，近年来，土地征用引起农民到国土和其他部门上访的事件日益显著增加。在浙江省，国土部门统计了农民为土地问题上访的内容——包括补偿水平的不公，分配方式的不公，以及征地程序的不公。

不过，地方为提高农民分享快速城市化背景下土地增值的成果也进行了各种试验：最直接的方法是提高土地的补偿标准。另一种方法是，在浙江，考虑到受影响的村子的利益，在所征地中留一部分给村子作为建设用地。此外，在一些案例中，已尝试在征地后对现存土地的使用进行重新安排，这样，那些受影响的农民可以对土地予以更有价值地利用。最后，陕西则提供了相当重要的对集体建设用地进行创造性利用的例子。

尽管国家垄断城市土地的一级市场的做法居于支配地位，在中国的一些地方(尤其是最发达的东部省份)已经涌现出反映这一垄断有显著程度松动的例子。具体表现为，集体土地所有者规避正式的土地征用过程，直接与企业进行交易，将集体建设用地投放市场。对广东省的调研主要针对这一现象。这一做法在其他一些省份也很普遍(特别是在江苏省和浙江省)。

这类做法十分普遍，在当地经济中起到重要作用，而且为政府所广为准允，至少是默许。截至2000年，在佛山市南海区，总共15万亩工业用地中，有7.3万亩为集体建设用地，这个数还不包括其他数量巨大的被集体转化为非农用途的土地。在东莞市，2002年的非农建设用地总计为103万亩，其中集体建设用地差不多占了51%。在整个珠江三角洲地区，集体建设用地占建设用地总量的比重据估计近50%。

对这一现象的研究发现，农村集体建设用地直接入市的做法有如下显著优势：

第一，它加速了地方工业化进程，促进了农村经济转型。到2002年，南海、顺德、东莞、中山的农业产值占经济总产值的比重已低于10%，有90%的劳动力已转移到了第二、三产业。

第二，集体和农民可以获得比征地补偿更高的长期收入，且租金收入还可能随时间而上涨(另外，集体和农民仍保留享有租赁期满后的财产权益)。

第三，政府很显然可以扮演更适当的角色，它不再扮演投资者和经营者的角色，而主要集中于征税和提供公共服务。

然而，与此同时，这些做法也包含着重大风险：

第一，大多数这些制度安排的操作处于法律的边缘，即便它们没有公然违法。

第二，政府也处于进退两难的境地。如果政府决定严格执法，以阻止这些违法或准违法的活动，他们将面临经济增长减速的风险。另一方面，如果政府企图对这些活动加以管制，他们又缺乏这样做的法律工具。

第三，从这些做法中所获得的大部分收入盈余一般到了集体手中，农民往往被排除在外——这种情形又由于其操作在法律上的不规范性而恶化。

为了回应这类问题，一些地方政府已经采取步骤来完善他们对这类土地的管理框架。广东省就于2004年6月出台了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》。从理念上讲，这一政策代表了实现集体和国家土地同权的重要一步。这一通知允许集体建设用地出租、转让和抵押；建立了与国有土地一样的交易平台；规定了集体建设用地入市要符合规划，要登记备案；建立程序上的保护机制，以确保单个农民可以参与决策，以及集体决策是透明的；以及规范收入的用途，以保证有一定的比例可分配给农民。

尽管这一政策代表了一种进步，但它仍然只是一种地方政策，其中一些做法不可避免地会与土地管理法冲突。然而，广东创新的确为国家法律的最终修改指明了方向。

中国土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断。

下面提出了用于调整中国土地政策的七个长期目标，所有这些目标都有密切的内在关联，而且长期目标的成功也需要所有这七个目标综合的、持续的行动。

第一个长期目标是所要解决的所有问题的核心，它对于城市和农村地区的法律和行政管理框架的改革意义重大。在整个改革进程中，对这一目标的持续、恰当关注将主要集中于以下三方面：减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲，包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素。减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素。促进形成一个更公平、更合理、更统一的评估财产价值的标准。

要实现第一个目标，需要对土地权利的不同类型予以关注——包括由集体、农民和城市使用者所持有的土地、以及国家所保有的土地利益——以及这些不同类权利拥有者之间的相互作用。

在当今的农村地区，农民集体很显然已经拥有了依法使用土地的权利，并允许在农业用途范围内从事土地使用权的流转。这些权利不包括任何可能影响土地价值的开发权，即他们不能将土地挪作他用，也不能以土地作为抵押到银行贷款，除了集体建设用地外。但农村集体显然还没有明晰的使用集体建设用地的权利。

农民对他们各自拥有的土地的法律地位在这些年已得到逐步提高，但他们的权利也在一些场合易受伤害。另外，农民权益的有限性，连同对农民将土地灵活投入市场或用于抵押、或将之作为非农用途的的限制，制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。

至于城市土地，大部分城市居民目前并没有享有任何受法律保障的土地使用权(尤其是在20世纪80年代末以前，当法律赋予建筑物及其占有物40-70年的使用权时)，这就再度引入了一种不顾及土地价值的激励结构，它对于城市的再开发具有明显的意义。

支持目标1的短期及中期潜在行动包括：1、评估检验集体建设用地市场化的可行性。2、评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时，由集体拥有者直接供地的方式。3、加强法制管理，以更好地保护农村土地承包者，使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。4、赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。5、发展有效、准确、可行的针对所有土地权利(包括农民土地权利)的登记体系。6、评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市场化的城市土地使用权的可行性。

现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从长期来看，要确保公平对待失地农民，就应当运用能真实反映土地市场价值的补偿标准，而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现。

支持长期目标2的中短期潜在行动包括：

1、修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。《土地管理法》所制定的补偿标准已经过时，它是按前三年平均农业产值的倍数来计算的。很明显，征地过程和补偿在农民普遍看来是不公平的。从中期来看，通过集体建设用地所形成的市场价格来作为基准，可能更为适当。在目前情况下，集体建设用地通过市场来实现其价值，看来可以使农村地区的土地实现其最大的使用潜力。

2、采取措施确保补偿能到达失地农民手中。

3、进行其他补偿方式的试验。其他一些替代现金补偿的方式已在一些地区得到成功运用，应当对这些措施予以评估，以识别哪种措施在哪种情形下是最为合适的。发展确保失地农民自动参与到这类方案中的保障措施是值得关注的，这类方案应基于失地农民的同意，还要有相应的补救措施，以免一旦有管理失当及农民的权益受损还有替代性方案。

4、考虑对可适用于强制征用的土地的用途进行限定。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。从各国经验看，最为清楚的一面是，征地法律必须明确，非常详细与精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。

5、建立更科学的对城市土地的补偿标准。对城镇土地的补偿处理有两方面的问题。第一，在《土地管理法》下，对于土地的使用权，其补偿标准只是简单表述为，土地使用者必须得到“适当”补偿——这一标准需要澄清，并在城镇范围内(相对于农村土地)，现存的土地使用权市场至少要为这一标准的建立提供一个起始点。第二种情况涉及按《土地管理法》颁发使用权前所占有的土地——对于这些财产，其做法似乎只是按建筑物来计算补偿，而对已获得的土地权利却没有正式的补偿权。此外，要再度强调的是，如果按目标1所提议的有关这类土地的法律不明确问题首先得到解决，才可能派生出一个适当的补偿标准。

中国保护农地的努力已逐步立足于采取更严格的措施来限制农地的转化。由于城市扩张的巨大压力以及各相关参与者有推动征用农村土地的激励，这些措施的结果则是复合的。

增进城市地区的土地利用效率可以减低农田保护的压力；与此同时，农村地区土地的更有效利用也可以为城市化释放更多土地，这样也不会危及国家粮食安全。目标1所建议采取的行动为增进城乡地区的土地利用效率提供了基础，因为它们会引致激励结构的实质性转变。不过，要推动这一变化还需要解决其他一些问题。

支持长期目标3的中短期潜在行动包括：1、反省通过人为设定工业用地最高价、通过财政对其进行补贴的影响。2、探索对城市和农村规划的功能及目标进行更大范围的整合。

地方财政对土地交易收入的普遍依赖，且主要通过土地储备机构来实现，是不可持续的，这种做法还形成了一种不良机制，导致土地使用的粗放和无效。探索征收以市场价值为基础的财产税作为地方政府财政的一个可选来源已成当务之急。随着土地出让收入的减少，这种财产税将替代目前的做法成为地方财政长期的、可持续的收入来源。需要对现行的以财产为基础的过于复杂的税费制度进行全面梳理与简化。

支持长期目标4的中短期潜在行动包括：1、设计和实施试点，以检验引入财产税的可行性。2、对土地储备的目的和功能进行再评估。3、对其他与土地有关的税费进行回顾，以评定它们的持续相关性及使用是否合理。

要增进国土部门与建设部门在规划功能方面的协调。尽管不必要在一个可以预见的未来将这两个规划职能合并为一个机构，而且这样做也不一定有效，但其他职能如果能在开始时就从这一愿景来考虑将肯定能受益。特别是有关房地产的资产管理方面的职能，应当从一开始就以将它们长期统一起来的观点来对之加以协调。

支持长期目标5的短中期潜在行动包括：

1、协调和统一土地及房屋的登记。目前，在城市地区，通过划拨和分配得来的土地使用权常常比房屋由更多不同的机构负责。在农村地区，《农村土地承包法》下的农民土地权利由农业部负责，而与农村土地相关的农村集体的权利则由国土资源部负责。在农村地区，房屋的权利也是分开登记的。在实际操作中，这种复杂的、不统一的安排给越来越多希望利用这一体制的人和组织制造了混淆。因此，首先应当审视目前的状况，确定如何将其一致起来的计划，以促成土地和房屋登记的统一。

2、协调和统一农村和城市的登记。农村土地承包权和城市土地使用权的登记目前分别由两个不同的部门执行：农业部和国土资源部。从功能上讲，要有效地执行这些职责，他们所要执行的活动是一样的。这是一个可以看到良好前景的可协调的、并最终达成统一的活动领域。

有必要对法律改革予以关注，明确审视它与上面提及的一系列行动之间的内在联系，同时也要关注它与其他大多数行动之间的内在联系。很显然的一点是，需要重新评估各种土地相关法律所表述的权利与责任的实质性内容，以确保它们能有效地支持政府所制定的政策目标。因而，需要对现行法律或法规加以补充修正或替代，使之与关注于以下目标的行动相联系，这些目标包括：增进和强化土地权利、改善土地登记、设定适当的征地补偿标准、促进土地利用规划更为整合、引入新税制等等。

但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重叠和不一致性，它们可能会妨碍政策目标的达成，也有可能会阻碍不同当事人去追逐那些有所图的活动。需要超越目前的视角对法律进行整体回顾，要更多关注与具体政策改革有关的法律工作。

支持长期目标6的中短期潜在行动包括：

1、对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾。

2、立即着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。(1)尽快制定一个规制土地储备的框架。(2)制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律。(3)对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定。(4)对《农村土地承包法》中过于宽泛的表述作出修改，以及完善实施条例。(5)将抵押权引入农村承包地。(6)制定规制集体建设用地的法律框架。

3、有目的地关注政策改革决策的法律含义。法律专家从一开始就应当与政策制定者携手工作，首先要确保对现存法律框架所提供的机会和所造成的制约有清楚的理解，然后识别进行必要变革的适当切入点。

4、采取措施增进农民理解及使用其权利的能力。

中国正经历着从集中于国家对土地的管理到更多集中于土地的管制与利用土地市场的体制转型。这两种类型所需要的技能和能力是极为不同的。在这一阶段要详尽准确地说明需要什么以及何时需要都是不适当的，也是不可能的。不过，指明需要形成的技能和知识的广阔领域，这些方面应该达到什么程度，以及如何以最合适、最经济的方式确保这一能力建设得到制度化，还是可能的。

城镇化路线中，最重要的是土地制度改革，如今，终于有了明确说法。

本报记者获悉，由国土资源部牵头做的土地管理制度改革和城镇化工作的相关政策研究已经结束，上报有关部门。

2012年9月以来，国土资源部抽调骨干力量成立专题研究小组，重点围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革，提出政策建议。

6月25日，国土部网站消息，国土部在浙江省绍兴市召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”透露了上述调研的土地管理制度方向。

国土资源部副部长王世元透露，该部土地制度改革研究小组“已初步形成关于改革完善土地管理制度的政策建议”，涉及七个方面27条改革政策建议，包括土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域。

作为国土部土地管理制度改革研究小组组长、国土部副部长王世元就国土部初步形成的“27条改革政策建议”做了进一步解释。

王世元表示，内容涉及土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域。

就改革目标而言，王世元表示，涉及七大方面，包括城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等。

王世元亦称，改革建议着眼于推动城镇化健康发展与土地制度改革目标相融合，大致分为三类：一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟；二是在总结实践经验基础上的规范和提升；三是在适应新形势新要求中的探索和创新。

就国土部土地管理制度改革小组形成的27条政策建议，新任国土资源姜大明也指出，土地管理制度改革，要以支撑和保障新型城镇化发展为目标，完善土地公有制，坚持市场化改革方向，改进政府管控，不断完善土地管理制度政策体系，促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善。

姜大明表示，现行的土地管理制度包括三项核心制度，土地用途管制、土地征收、土地有偿使用，上述三大核心制度符合新型城镇化发展的方向，应继续坚持，在改革中逐步完善。

根据国土部的表态，在促进新型城镇化的格局下，土地征收和有偿使用制度的方向不会变。

不过，在国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英看来， 如果再走此前征地城镇化的模式，将很难持续，目前，征地的成本已经非常高了，征地拆迁等成本已经占到土地出让收入的一半以上，在有些城市化区域已经难以做到资金平衡，随着征地拆迁等成本的大幅攀升，政府将难以承受。

刘守英认为，转向存量用地改革，是下一步制度改革的重点，需要相应的制度创新，比如把目前比重过高的工业用地，如何转成商业、服务业和城市用地；把政府手中占的大量的非市场化配置的土地，占比近30%的划拨配置的城市用地转为市场化等。

不过，在担任多个城市顾问的大岳咨询公司总经理金永祥看来，土地用途直接调整将面临很大的利益问题，工业用地调整为商业用地有很大的`级差地租，地方政府都很积极，但这种调整是否必要，国土部应该有规范。

据悉，在提请全国人大审议的《土地管理法修正案》中，补偿原则将由原用途补偿改为公平补偿。

刘守英表示， 这是一个有重大意义的改革，实际上是一个向市场经济体系下征地制度靠近的一个非常重要的措施。

刘守英认为，按原用途的补偿没有考虑区位的因素。土地在不同区位，它的价格是不一样的，所以补偿的原则也应该不一样。

公平补偿非常重要的一点，是考虑未来土地的发展前景，同时也考虑到土地的区位。

城镇化路线中，最重要的是土地制度改革，如今，终于有了明确说法。

本报记者获悉，由国土资源部牵头做的土地管理制度改革和城镇化工作的相关政策研究已经结束，上报有关部门。

2012年9月以来，国土资源部抽调骨干力量成立专题研究小组，重点围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革，提出政策建议。

6月25日，国土部网站消息，国土部在浙江省绍兴市召开“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”透露了上述调研的土地管理制度方向。

国土资源部副部长王世元透露，该部土地制度改革研究小组“已初步形成关于改革完善土地管理制度的政策建议”，涉及七个方面27条改革政策建议，包括土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域。

作为国土部土地管理制度改革研究小组组长、国土部副部长王世元就国土部初步形成的“27条改革政策建议”做了进一步解释。

王世元表示，内容涉及土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域。

就改革目标而言，王世元表示，涉及七大方面，包括城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等。

王世元亦称，改革建议着眼于推动城镇化健康发展与土地制度改革目标相融合，大致分为三类：一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟；二是在总结实践经验基础上的规范和提升；三是在适应新形势新要求中的探索和创新。

就国土部土地管理制度改革小组形成的27条政策建议，新任国土资源姜大明也指出， 土地管理制度改革，要以支撑和保障新型城镇化发展为目标，完善土地公有制，坚持市场化改革方向，改进政府管控，不断完善土地管理制度政策体系，促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善。

姜大明表示，现行的土地管理制度包括三项核心制度，土地用途管制、土地征收、土地有偿使用，上述三大核心制度符合新型城镇化发展的方向，应继续坚持，在改革中逐步完善。

根据国土部的表态，在促进新型城镇化的格局下，土地征收和有偿使用制度的方向不会变。

不过，在国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英看来， 如果再走此前征地城镇化的模式，将很难持续，目前，征地的成本已经非常高了，征地拆迁等成本已经占到土地出让收入的一半以上，在有些城市化区域已经难以做到资金平衡，随着征地拆迁等成本的大幅攀升，政府将难以承受。

刘守英认为，转向存量用地改革，是下一步制度改革的重点，需要相应的制度创新，比如把目前比重过高的工业用地，如何转成商业、服务业和城市用地；把政府手中占的大量的非市场化配置的土地，占比近30%的划拨配置的城市用地转为市场化等。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的'出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

人民日报周一援引他的话称，要坚持农地农用的底线，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制，鼓励种粮保障国家粮食安全。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

针对中国此前发布的关於引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中的相关政策，韩长赋解读称，“就是准确把握32个字：三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。” 他表示，承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排。一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。

“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”韩长赋称。

他指出，要切记土地承包经营权属於农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。

另据国内媒体报导，中央农村工作会议将於12月22日在京召开。从今年的中央经济工作会议来看，转变农业发展方式或将是明年“一号文件”的重要内容，农村土地管理制度改革或将成为今年工作会议的重点内容。

据报导，会议将围绕“加快转变农业发展方式”这一主题，详细部署2015年的三农工作任务。在明年颁布的中央一号文件中，对於如何“加快转变农业发展方式”也会有更为详细的阐述。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

1、为什么要开展改革试点?

改革涉及重要法律修改等内容

姜大明(国土资源、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。

2、改革试点指导思想是什么?

确保土地公有制性质不改变

姜大明：要认真贯彻落实党的`和十八届三中、四中全会精神，立足我国基本国情和发展阶段，坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。

要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。

3、改革试点主要任务有哪些?

建集体经营性建设用地入市制度

姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

4、对试点的选择有什么要求?

兼顾不同发展阶段和模式

姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。

二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

农村土地制度改革

1、建立城乡统一的建设用地市场。

2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央、、中央全面深化改革领导小组组长昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

十八届三中全会之后，社会舆-论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。

会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。

会议指出，要抓紧制定明年工作要点，特别是要提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，把提高改革方案质量放到重要位置，进一步明确抓落实的责任。党的十八届四中全会提出的重大改革举措，由中央全面深化改革领导小组统筹协调、督促落实，要有明确的路线图、时间表和可检验的成果形式。

2016农村土改主攻三方向，农村宅基地制度将全面深入，随着中央经济工作会议结束，一年一度的中央农村工作会议即将召开，对2016年的农业农村工作作出重要部署。

针对农业改革中最受瞩目的农村土地制度改革问题，多位业内专家在接受《经济参考报》记者采访时预测，明年农村“土改”将会呈现三大方向。一是以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入，二是以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署，三是耕地保护和补偿制度将迎来顶层设计。

就在三天前，十二届全国人大会第十八次会议听取和审议了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案规定，在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。草案明确，上述调整在2017年12月31 日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

据了解，试点地区的选取标准是由“两权”抵押贷款试点工作指导小组根据国务院的要求确定的，农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。

在多位专家看来，这项具体工作其实是年初确定的农村“三块地”(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度)改革试点的一个重要组成部分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，政府层面已经对土地改革有了完整的部署，接下来最大的问题是如何落实。“三块地”的试点改革是封闭运行的，由于是一个新生事物，所以目前来看改革推进的步伐可能相对偏慢，地方积极性也不高，但是最终还是需要按照国家的顶层设计去推进。

李国祥表示，由于今年人大会已经把改革试点涉及的前期法律问题陆续厘清，试点范围内该暂时调整的法律法规已经做出了相应调整，因此2016年“三块地”改革试点应该是以深入探索为主，会有更多的集体经营性建设用地入市拍卖，土地征收范围也会有所缩小。宅基地方面，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制可能会成为核心，这项改革会和农民工市民化时解决他们的住房问题联动起来，对我们国家整体的改革有长远的影响。

除了“三块地”改革试点外，2016年还将成为农村土地承包经营制度改革的“攻坚年”。《经济参考报》记者了解到，随着二轮承包期即将期满，有关部门正在研究制定《关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见》，准备适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。与此同时，农村土地承包法修改的框架思路也已经基本形成，这也将是新一年里农村工作的一个大亮点。

此外，按照此前定下的农村土地承包经营权确权登记颁证时间表，该项工作在2017年要全部做完。也就是说，在今年全国农村土地确权颁证增加了9个省试点后，明年试点范围和规模有望进一步扩大。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文日前撰文表示，接下来将加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

2016年农村“土改”的第三件大事是耕地保护和补偿制度有望迎来顶层设计。《经济参考报》记者了解到，我国将研究提出关于进一步加强和改进耕地保护和耕地占补平衡的意见。专家表示，虽然关于这项改革意见的制定进度目前并没有太多消息流出，但根据今年早些时候中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》可以看出一些改革的大致思路。

根据《方案》显示，在健全耕地保护和补偿制度方面，主要工作是严格实施土地利用总体规划，全面开展永久基本农田划定工作;完善土地复垦制度，建立土地复垦激励约束机制;依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系;完善耕地和基本农田保护补偿机制等。

答：依照《农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民-意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。

答：对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的，可通过土地流转等办法解决。

答：任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户撂荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户;如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。

答：强迫农民流转承包土地的，流转关系无效，侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任，对擅自截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户，由其自主决定是否继续流转。

答：市、县、乡(镇)政府未经承包农户同意，与企业签订的承包、租赁或提供农民集体土地特别是基本农田植树的合同，属无效合同，应予废止。林业部门不得颁发林权证，已颁发的要立即收回并注销。已经植树的，当地政府应做好工作，限期将其移植至非基本农田;在规定期限不能移植的，允许农民拔树种田。对企业没有与农户直接签订合同却占用农户承包的非基本农田植树的，应由企业与农民协商是否继续种树。农户不愿意种树的，可比照基本农田植树的处理办法办理。

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的.用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。

中国国土资源姜大明7日在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

2015年中国在33个试点(包括北京市大兴区、天津市蓟县等)全面启动农村土地改革制度试点工作。农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。针对土地制度改革，官方提出坚守三条底限：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

姜大明强调，农村土地制度改革的关键，是探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。“我们要带着强烈的群众感情推动试点工作，让参与试点的农民群众有更多获得感，决不能有被剥夺感。”

去年年底召开的中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。业内人士指出，包括宅基地制度改革等在内的土地制度改革的进行，是让进城农民买得起房，真正融入城市生活的关键。

此外，关于不动产统一登记的进展，姜大明表示，目前中国335个市(地、州、盟)、2789个县(市、区、旗)完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%。

国土部称，今年要重点做好不动产统一登记制度在基层落地，力争年底前所有市县颁发新证、停发旧证，2017年实现登记机构、登记簿证、登记依据和信息平台“四统一”。加快推进农村房地一体的宅基地和集体建设用地确权登记。适时启动自然资源资产统一确权登记试点工作。

民革中央在《关于完善我国农村土地承包经营权确权中相关法律的提案》中提出，农村土地承包经营权确权工作存在法律缺位、法律之间不一致、效力不足、内容不合理等问题，应加快制定、修改、完善农村土地承包相关法律法规，明确农村土地承包经营权登记、抵押担保以及农村集体经济组织和成员资格界定等相关规定。

围绕公众关注的征地问题，民革中央在《关于规范征地程序维护被征地农民权益的提案》中建言：实行全程透明的征地程序，建立征收土地全程公告制、被征地农民全程参与机制和参与式补偿、安置督查制度;缩小征地范围，加快城乡统一的土地市场建设进程;改革现行征地补偿方案，逐渐向“因市定补”转变;建立征地预存款制度;实行差别化的多元安置方式等。

在《关于修改完善〈中华人民共和国农村土地承包法〉的提案》中，民革中央建议从九方面对《土地承包法》进行修改完善：定义农村土地承包权和土地经营权，界定集体经济组织成员资格，明确“土地承包关系长久不变”的内涵，增加承包方不得弃耕抛荒的义务，修改收回承包地的规定，完善承包地调整制度，增加鼓励土地经营权向新型农业经营主体流转的条款，赋予土地经营权抵押、担保权能，增加建立健全土地流转服务平台的规定等。

此外，在《关于发挥法治引领和保障作用，推进农村集体经营性建设用地入市制度改革的提案》中，民革中央提出：改革集体经营性建设用地入市制度，必须先行取得法律授权，确保改革于法有据;改革试点要封闭运行、风险可控和稳妥有序;改革农村集体经营性建设用地入市制度，应当坚持充分发挥市场配置土地资源的决定性作用和更好发挥政府作用，做好改革方案的顶层设计。

首先，中国是一个大国，不同地区发展阶段与发展模式差异明显，由此再加之土地资源地理上的不可转移性，以及附着在土地上的价值与需求多样性，因此，这就要求农地改革充分考虑约束条件因地制宜，继续在不断实践探索中小幅快进。

其次，局部性、阶段性的农地改革需要在加强顶层设计的前提下不断提高系统性、整体性、协同性，反之细碎化的改革迟早都会因为核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困扰农地改革最大的顾虑是，尽管此前三十多年内，中国已经实现人类历史上最大规模的.农村劳动力转移，但是且不说在农村依然保有数以亿计的剩余劳力，即使是已经转移至第二、第三产业的进城务工者，其所获得的社会保障也很有限(统计表明，截至“十一五”末，我国农民工总数已达2.42亿人，但其中养老保险参保人数仅为3284万人)。因此基于稳定或安全性考量，土地流转又不得不服从于一项冲突性安排，即农民保有一定地权，以此承载基本就业、医疗、养老、教育等保障功能。

此外，除了社保问题，困扰农地改革的顾虑还有很多。譬如粮食安全保障问题，再譬如地方政府“公共利益”界定问题，等等。这些顾虑直接导致了包括《物权法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善权衡相关条款修法内容、方式和时机。而中国的农地改革，唯有在充分体现地方试验与顶层设计辩证统一的前提下，才能如期待中那样不断相互促进、良性互动、重点突破、整体推进。